被征地農(nóng)民群體的出現(xiàn)和壯大是城市化進(jìn)程的伴生物。根據(jù)我國(guó)近幾年的發(fā)展水平，2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化水平將超過60%。［1］民進(jìn)中央預(yù)測(cè)，2020年我國(guó)被征地農(nóng)民人口將超過1億。長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)民階層相對(duì)弱勢(shì)的經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)保障水平使得他們?cè)谑ネ恋氐谋Ｕ瞎δ芎螅钟铒L(fēng)險(xiǎn)的能力極低。特別是隨著老齡化時(shí)代的到來(lái)和家庭養(yǎng)老保障功能的式微，如果政府不能助其構(gòu)筑一道保護(hù)網(wǎng)，其養(yǎng)老問題將會(huì)帶來(lái)沉重的家庭和社會(huì)負(fù)擔(dān)。在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和全面建設(shè)小康社會(huì)的時(shí)代背景下，探索建立一套適合國(guó)情，能夠?qū)⒈徽鞯剞r(nóng)民當(dāng)前的基本生活保障和長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展性保障有效銜接起來(lái)的養(yǎng)老保障模式，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、被征地農(nóng)民的利益保障現(xiàn)狀

維護(hù)和發(fā)展好被征地農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求，被征地農(nóng)民的利益流失和保障現(xiàn)狀值得關(guān)注和研究。

(一)農(nóng)民主體地位缺失，土地征用補(bǔ)償難以保障被征地農(nóng)民的養(yǎng)老

當(dāng)前的土地制度下，農(nóng)民雖然從法律上獲得了土地使用權(quán)，但是這種使用權(quán)卻相對(duì)有限，當(dāng)因公共利益而需要改變這種關(guān)系時(shí)，由于缺少法律和制度層面的有效保護(hù)，被征地農(nóng)民作為這場(chǎng)博弈中的弱勢(shì)一方，在土地的征用、開發(fā)、流轉(zhuǎn)和補(bǔ)償分配中處于邊緣位置，利益流失不可避免。農(nóng)民既不能參與決定土地征用是否應(yīng)該，也無(wú)法對(duì)地方政府征地用途形成有效的監(jiān)督和約束，基本上沒有討價(jià)還價(jià)的能力和空間。農(nóng)民主體地位的缺失和政府在改變土地使用關(guān)系過程中的強(qiáng)勢(shì)就使得在關(guān)系到農(nóng)民切身利益的征地和征地款的使用過程之中，被征農(nóng)民始終被排除在通過博弈達(dá)成契約以保護(hù)自己利益的主體地位之外，加上在這一過程中又缺乏暢通的申訴渠道，無(wú)法保障其享有的土地權(quán)益。［2］農(nóng)民在土地使用關(guān)系變更過程中主體地位的缺失，使得政府掌握了較大的農(nóng)地處置權(quán)和收益分配權(quán)，特別是地方政府成了農(nóng)地的終極所有者。［3］而作為理性“經(jīng)濟(jì)人”的各級(jí)政府在政績(jī)刺激下，往往為了追求一時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而盡力降低征地的成本，不僅會(huì)導(dǎo)致被征地農(nóng)民在失去土地后難以獲得對(duì)等的利益補(bǔ)償，而且會(huì)誘導(dǎo)政府出現(xiàn)“甩包袱”的行為，將征地的成本社會(huì)化。“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地具有三重功能:一是所有權(quán)功能;二是就業(yè)和發(fā)展功能;三是保障功能。”［4］對(duì)于農(nóng)民而言，關(guān)涉其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的養(yǎng)老保障功能應(yīng)該是重中之重。因此，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題必須得到足夠重視。土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最低要保證農(nóng)民最低生活水平不低于擁有土地時(shí)的水平，這樣農(nóng)民的養(yǎng)老保障才不會(huì)因失去土地而變得更差。雖然新的《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)原有征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，但是由于長(zhǎng)期以來(lái)形成的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的“剪刀差”問題，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不高，按法定標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出來(lái)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然很低，距離確保達(dá)到“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平”的要求有很大的差距，甚至令被征地地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)難以達(dá)到最低水平。

(二)安置方式較為單一，征地補(bǔ)償?shù)谋Ｕ瞎δ茈y以彰顯

當(dāng)前在征地補(bǔ)償過程中僅以農(nóng)民在一定時(shí)期內(nèi)從土地上獲得的經(jīng)濟(jì)收益作為標(biāo)準(zhǔn)，而忽視了土地對(duì)農(nóng)民的保障功能。貨幣安置具有標(biāo)準(zhǔn)明確、程序簡(jiǎn)單、操作容易等優(yōu)點(diǎn)，許多地方政府傾向于采用這種方法進(jìn)行安置，而部分農(nóng)民從眼前利益出發(fā)也愿意接受這一方式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)在國(guó)務(wù)院審批的建設(shè)用地項(xiàng)目中，采用一次性貨幣安置的達(dá)90%以上。［5］被征地農(nóng)民依靠一次性安置費(fèi)在短期內(nèi)可以維持生計(jì)，生活水平不至于明顯下降。但實(shí)質(zhì)上是政府出錢進(jìn)行“強(qiáng)制買斷”，把農(nóng)民“一腳踢開”，在進(jìn)行一次性補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，也將政府對(duì)被征地農(nóng)民承擔(dān)的長(zhǎng)期責(zé)任甩了出去。土地征用對(duì)農(nóng)民而言，除了失去一項(xiàng)基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)和就業(yè)權(quán)之外，還失去了一種可持續(xù)、低成本的生活和發(fā)展方式權(quán)。對(duì)于后者而言，單一的貨幣安置的補(bǔ)償效應(yīng)是十分有限的，隨著時(shí)間的推移，貨幣安置的補(bǔ)償效應(yīng)會(huì)逐漸耗損殆盡。因此，征地單位及相關(guān)的受益方必須為被征地農(nóng)民提供一種穩(wěn)定而持續(xù)的保障內(nèi)容才能替代土地的保障功能。顯然，目前土地征用補(bǔ)償模式下，僅靠單一的“貨幣化發(fā)放難以置換出土地提供的所有保障”。［6］這是因?yàn)椋?dāng)前農(nóng)村社保體系十分脆弱，農(nóng)民在征地前的社會(huì)保障就缺失或水平很低，在征地后由于門檻較高，單靠他們自身的力量難以進(jìn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。這就使被征地農(nóng)民在失去土地和農(nóng)民的身份后，并未獲得市民的社會(huì)保障待遇，處于身份不清和社會(huì)保障地位不明的雙重尷尬。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，會(huì)導(dǎo)致被征地農(nóng)民抵御生活風(fēng)險(xiǎn)的能力大幅度下降，從而陷入因失地而致貧的困境。

(三)配套制度建設(shè)滯后，被征地農(nóng)民的保障訴求較難滿足

從當(dāng)前來(lái)看，配套制度建設(shè)相對(duì)滯后也是導(dǎo)致農(nóng)民利益流失的一個(gè)重要原因。首先，被征地農(nóng)民在土地征用以及補(bǔ)償安置過程中沒有足夠的話語(yǔ)權(quán)，缺乏制度性的利益表達(dá)渠道，往往只能被動(dòng)接受政府和土地征用單位開出的條件，成了典型的“被”安置。其次，由于相關(guān)的立法和制度建設(shè)不完善，對(duì)被征地農(nóng)民的安置沒有明確責(zé)任主體，也沒有對(duì)安置程序和途徑做出明確的規(guī)定，這就加大了征地及補(bǔ)償安置的隨意性，造成了土地收益分配的不合理。就貨幣補(bǔ)償來(lái)看，政府及相關(guān)部門拿走了其中的大部分，再加上集體留下一部分，被征地農(nóng)民真正能夠拿到手中的已經(jīng)所剩無(wú)幾。再次，配套制度建設(shè)滯后還表現(xiàn)為一些地方為被征地農(nóng)民建立的其他社會(huì)保障十分零散，沒有形成合力，因而整體保障效能十分低下。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提升以及城市生活的輻射效應(yīng)，被征地農(nóng)民不再僅滿足于維持短期基本生活的穩(wěn)定，而是越來(lái)越多關(guān)注其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，因而社會(huì)保障方面的訴求也日漸增多。當(dāng)前，被征地農(nóng)民在社會(huì)保障方面最主要的訴求表現(xiàn)為就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老方面。但是，目前來(lái)看，許多地方的被征地農(nóng)民特別在醫(yī)療和養(yǎng)老方面的保障訴求還難以得到有效的滿足。特別是年齡比較大的被征地農(nóng)民，他們?cè)诓痪玫膶?lái)會(huì)直接面臨著養(yǎng)老問題，如果這個(gè)問題得不到有效解決將會(huì)直接影響他們的生活。當(dāng)前，雖然一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)提出了“土地?fù)Q保障”的安置模式，但是，這一模式還處于嘗試階段，由于缺乏法律和制度方面的有力支撐，還有許多瓶頸因素需要突破。同時(shí)，其操作性以及效能也受到一些質(zhì)疑。