完善的養老保險體制是構建和諧社會的重要組成部分。隨著人口老齡化的加劇以及市場化、城鎮化程度的不斷提高，我國社會養老保障體系受到日益增加的養老金支出的壓力，這也對我國養老保障制度提出了改革的客觀要求。本文從公平與效率的視角出發，分析了目前中國養老保險制度的運行現狀及存在的問題，最后以尋求公平與效率的平衡點為目標，提出中國養老保險制度的未來發展路徑。

一、公平視角下的中國養老保險制度分析

（一）現行制度覆蓋面狹窄。目前，我國養老保險主要在城鎮，除部分試點地區的農民享受到了農村社會養老保險之外，其他地區的農民都沒有被納入社會養老保險。然而，即便是城鎮企業的養老保險，其覆蓋率也偏低，截至2007年底，全國城鎮就業人口29350萬人，同期參加基本養老保險職工人數為20137萬人，基本覆蓋率為68.6%，僅為世界平均水平的一半。參保率較低的原因為鄉鎮企業職工、進城農民工、城鎮私營企業就業人員以及許多靈活就業人員大多沒有參加養老保險。

（二）現行制度造成養老保險待遇不“公平”。“公平”并不是指每位公民的養老保險金統一一致，而是指退休后的養老保險金應與在職時的繳費情況相掛鉤，但前提是采用相同的計發辦法。目前，不同性質的工作單位采用不同的養老金計發辦法，機關事業單位的職工享有特殊待遇，其待遇水平要比企業退休人員的養老金平均高出一倍以上。2009年初，“事業單位養老保險制度改革方案”正式下發，山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市成為試點省市。此次改革的重要內容是將事業單位養老保險下調至與企業一致，這不僅僅是為了財政減負，同時也是為了建立一種更加公平、更為科學合理的社會養老保險制度。

（三）現行制度中城鄉之間的公平性問題突出。現階段我國養老保險體系具有明顯的城鄉二元分割的特性。近年來，我國社會養老保險體系的改革和建設主要集中在城鎮，企業、國家機關事業單位和參照國有企業辦法實行社會保障的城市集體企業的職工保障能力有所提高，但農村地區卻始終處于社會保障體系的邊緣。與城鎮居民相比，農村養老保險存在覆蓋率偏低、保障水平低下等問題。截至2010年6月底，全國320個試點縣和4個直轄市新型農村社會養老保險參保人數僅為5965萬人。我國城鄉之間在養老保險制度方面存在著嚴重的不公平。

二、從效率的視角看中國現行養老保險制度

（一）現行制度養老保險資金籌集困難，缺乏社會共濟。目前城鎮企業養老基金籌資渠道來源于：單位繳費、職工個人繳費、財政補貼和社會保障基金投資收益。現實情況表明，有些渠道并不通暢。國家對社會保障基金的支持主要體現在允許社會保障費在稅前列支，以及當社會保障基金入不敷出時由財政兜底。由于基金余額不多，投資的資金量不大，投資渠道狹窄且資金分散，社保基金的主要來源為用人單位和在職工個人的繳費。但近些年征繳的難度加大，拒繳、欠繳社保費的現象時有發生，基金收繳率呈現下降趨勢。

（二）現行制度難以解決隱性養老保險債務問題。1997~2005年間，國家允許統、賬基金互相調劑使用，于是就出現了“挪用”個人賬戶中的基金來填補養老金支付空缺的現象。這種社會統籌與個人賬戶結合的制度采取借用個人賬戶基金的方式償還歷史債務，沒有從根本上分離兩種基金。這種借用既沒有數額方面的規定，又沒有借款利息和償還期限的規定，成為一種直接的占用。從這幾年的實踐來看，由于政府還沒有解決歷史債務的有效辦法，僅僅靠企業和職工個人繳費無法填補這一空賬。世界銀行2005年發布的關于中國養老保險未來支付缺口的研究報告稱，2001~2075年間，中國基本養老保險的收支缺口將高達9115萬億元。隨著養老金收支缺口的不斷攀升，中國養老保險制度面臨著巨大的壓力。

（三）現行制度中養老基金的保值與增值困難。社會保險基金特別是養老保險基金的保值增值是社會保障制度得以正常運行的基本條件。但是歷年的社保基金投資收益均沒有達到國家統計局公布的近幾年8.1%的平均工資增長率，也就意味著沒有實現保值增值的目標。2006~2007年，社保基金迫于保值增值的壓力，開始投向收益率更高的證券市場與海外投資市場，但無可避免地也面臨著巨大的投資風險。

（四）現行制度模式不能有效應對人口老齡化風險。我國改革開放20年后就步入了老齡化社會，并且呈現出老齡化速度加快的特點。在人口老齡化的動態過程中社會養老保險承受了巨大的壓力，現收現付制受到的最為嚴厲的質疑就是可能出現的支付危機。所以我們沒有理由認為基金制的養老保險體系絕不會受到人口老齡化的危脅。巴爾（2003）就曾明確闡明：“廣泛持有的觀點認為，基金制本質上要比現收現付制安全，這是一個合成的謬誤……現收現付制和基金制僅僅是兩種在勞動者和養老金領取者之間分配產品的辦法，當遇到人口變化時它們的運營不應該有非常大的差別。”

三、我國養老保險制度未來發展路徑

（一）建立并完善基本保障層次，以實現公平與效率相統一。完善的養老保險體系應包含國家基本養老保險、企業補充養老保險、個人儲蓄性養老保險和特殊群體附加救濟金這四個層次的構建，以滿足不同地區、不同經濟狀況和不同收入水平人員的養老需求。

1．國家基本養老保險。國家基本養老保險應為養老保險的基礎保障和重要支柱。要實現我國國家公務員、事業單位工作人員、企業職工三大群體養老保險計發辦法方案的統一，并在此基礎上針對公務員、事業單位、企業職工的不同性質與特點分別頒布法案，解決各自面臨的特殊問題。

2．企業補充養老保險。效益好、盈利狀況佳的企業可以考慮實行企業補充養老保險，一方面為職工提供更完善保障，同時也能激勵職工的工作熱情。企業補充養老保險應以企業為主，由企業和個人共同出資建立，即把原有的個人賬戶從基本養老保險中分離出來，并將個人賬戶的個人部分做成實賬后，與企業的補充保險合并，合并后的個人賬戶由企業和個人按新的政策規定繳費，積累儲存，構建第二層次的保障。