作者：王世強

隨著我國經濟發展，財政政策要在宏觀上發揮更大作用，財政發展要以適應經濟運行和體制運行變化的要求為目標，使財政發展與經濟發展互相促進，協調發展。促進財政制度改革，必須客觀了解財政發展的內涵，做到心中有數，掌控全局。財政發展變化的原因是政府職能轉變、經濟市場化的結果。這種變化是必然的、全面的，包括財政的性質、職能、管理、體制和財政與經濟關系的變化。

在計劃經濟時期，政府掌管資源配置，是經濟運行的主要手段。改革開放后，市場在資源配置中起主導作用，財政職能發生相應轉變，在宏觀上發揮間接調控作用。隨著市場經濟體制的建立，財政體制要作出相應相應調整，1994年的財稅體制改革就是按照市場經濟要求進行的體制改革。這次改革總體上是成功的，但在財政職能的重新界定上表現了兩個不明確：一是財政支出的結構沒有大的變化，經濟建設與行政事業支出仍占相當大比重，公共事業發展支出增長仍然不足，新增財力在使用上的政策導向不夠突出。財政運行還不能完全適應既有市場經濟格局的要求，公共性不足、職能缺位、監督考評不夠等問題仍然存在。二是財政干預經濟的靈活性不夠，手段較單一。

促進財政體制改革，必須全面認識和理解財政的積極性。財政是實施資源二次分配的部門，“取之于民，用之于民”，取得有序、有度，用得合理、有效，財政的作用才是積極的。財政各級性的發揮要靠財政職能、體制、管理、政策來保證，要通過改革的效果來評價。財政要在兩個方面體現積極作用：一是對經濟發展的協調和推動作用。財政的體制建設、稅制設計要有利于激發企業的活力和經濟增長；同時財政的支出安排又要有效地彌補市場機制的不足，有利于實現社會公平，提高公眾的福利水平。財政職能不再是介入具體的生產經營活動，而是如何支持和推動市場內存機制的生成和發育，如何減少不必要的干預，使市場機制的運行更有效率。

市場環境好了，企業的經營效益就會提高，企業競爭力的強弱才能獲得公平的回應。二是對整個經濟體制轉軌的適應和推動作用。改革的不同階段，財政積極性的表現也是不同的。在社會主義市場經濟體制建立前，財政改革的目標是通過轉變舊體制，強化市場因素，實現價格的市場化，促進商品交換關系的形成，使市場化逐步形成機制。在市場機制起主導作用的形勢下，財政改革體現在兩個方面：一要考慮如何適應市場機制的要求，彌補市場配置的缺陷和不足，完善對公共資源的配置，使市場機制和整個經濟制度的效率得以發揮；另一方面財政要繼續承擔和支付一部分轉軌成本和一些矛盾。如國有企業產權改革、社會保障體系的建立、“三農”問題、政府職能轉換與行政體制改革，是制約市場經濟體制健全與完善、實現全面小康的主要問題，財政要為這些問題的解決發揮積極作用，所以財政制度改革要服從大局。

分稅制運行以來，財政政策、管理手段都取得了創新，如部門預算改革、國庫集中收付、政府采購制度、收支兩條線等，但整體推進力度和速度都不夠，影響了財政積極性的發揮和財政體制承載政策實施的能力。改革是循序漸進的過程，在以前的基礎上下一步改革的內容應從以下方面入手：一是稅制改革，增值稅從生產型向消費型的轉變，使實際稅負調整到一個有利于企業發展的水平。二是繼續推進農村稅費改革，通過對農民減負，改革農村的政權管理體制，延伸到農村基礎設施建設、醫療保障、教育等公共財政項目。三是進一步建設社會保障制度，打破體制性矛盾對消費增長的制約。四是改革出口退稅制度，確定合理的退稅率和中央地方的分擔比例。

要以發展的眼光看待財政制度改革。改革是不斷完善、不斷深化的過程，具有一定的歷史繼承性。財政體制改革要適應經濟運行的發展。市場經濟的深化影響著政府職能的范圍和基本取向，政府與市場的關系決定著政府對于財政的基本要求，財政職能的定位進一步決定著各級財政的基本財權、事權關系和與之適應的管理體制。問題在改革中發生，要在發展中解決。要以發展的眼光看待改革問題。改革在總體上是有序的、漸進的；保持經濟增長和財政收入增長是深化財政改革的前提；積極財政政策的運行取決于經濟運行的狀況；解決總是的關鍵還是要靠經濟發民用體制改革，與時俱進是正確評價改革成效的方法。

深化改革，實現積極財政。1998-2002年國債投資對GDP的直接貢獻分別達到19.2%、28.2%、21.3%、24.7%、25%。這種直接產出特征的政策結果是與當初實施積極財政政策的初衷有很大出入的。財政債務風險變得突出，這種發展趨勢對于經濟、財政來講，不是良性關系。在現有經濟體制下，積極財政不是對經濟增長的直接貢獻和等待一個成熟的市場體制后再去調控，而是如何使財政在促進市場機制健全與完善方面發揮積極作用。市場機制不斷完善、經濟自主運行能力不斷增強，經濟增長也可持續。在這一過程中，財政的調控作用更加突出。因此我國的財政政策應以深化體制改革帶動各項具體政策的實施，通過各項改革不斷促進市場機制完善的過程。

改革的主要內容是稅制，核心是為企業生產經營創造一個更加公平、寬松和富于激勵的競爭環境，這本身就是完善市場機制的重要方面。近期的著眼點主要是三個方面：一是實現增值稅從生產型向消費型的轉變，鼓勵企業進行技術改造和設備更新。二是實現內外資企業所得稅的并軌，適當調低稅率，降低總體稅負。這一改革的核心是公平問題，包括內外資企業之間、國有企業與非國有企業之間的公平競爭，實際上意味著對改革開放以來長期實行的以稅收優惠和不平等鼓勵外資、鼓勵非公有經濟發展思路的調整。在公平的前提下適當降低總體稅負，使各類企業可以在同一條件下展開競爭，更多地按市場規則培植自己的競爭力，挖掘自己的潛力。三是改革出口退稅政策，適當降低退稅率，實行中央與地方財政共同負擔的政策。

這些以稅制為主的改革都著眼于市場環境建設、著眼于企業行為的規范供給質量和效率的提升，因此一旦體制改革的效益發揮出來，企業產出的增長也就可以逐步替代現在直接的政府投資的拉動。這將同時意味著積極財政的一個重大轉變，即以制度性激勵逐步替代了實施時間過長而又難以退出的國債擴張政策。經濟增長由短期政策支撐又逐漸轉移到依靠改革貢獻的長效支持上來，轉到依靠市場機制完善所帶來的效率上來。長期改革的內容主要著眼于需求方面，通過消化轉軌成本、縮小過大的各種差距，逐步提高公平的程度，緩解結構性矛盾對需求的制約，更好的發揮需求對經濟發展的持續推動作用。