作者：洪梅 單位：中國健康教育中心

事業單位作為現階段我國社會經濟的主體之一，從誕生至今，引起社會各界關注、爭議的問題源源不斷。根據《事業單位登記管理暫行條例（2004年修訂）》的規定，事業單位脫胎于行政機關，定位于社會服務組織，甚至可以舉辦營利性機構。事業單位介于行政管理和市場競爭之間，性質獨特，要想保持本性的定位，不偏不倚地走公益服務的道路，困難重重。尤其是公共衛生事業單位的發展，如何去除歷史遺留的行政管理色彩、回歸為社會公眾服務的本位，成為目前改革中需要研究解決的急切問題之一。事業單位人事制度改革涉及問題頗多，加上公共衛生領域自有的特點，若不加整理，改革思路會略顯凌亂。筆者認為，公共衛生事業單位人事改革的現實操作思路大致可從兩方面進行理順：一是，從共性考慮：我國事業單位人事改革的歷史進程及主要思路。

從事業單位人事流程管理的角度分析可知，我國從21世紀初開始了事業單位人事改革的“三部曲”：2002年7月6日，國務院辦公廳轉發人事部《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》；2006年7月4日，人事部發布關于印發《事業單位崗位設置管理試行辦法》的通知；2008年12月31日，教育部發布《關于做好義務教育學校教師績效考核工作的指導意見》，2009年12月24日，人力資源和社會保障部、財政部、衛生部印發《公共衛生與基層醫療衛生事業單位實施績效工資的指導意見》。在總結前一階段改革經驗的基礎上，中共中央、國務院于2011年3月23日發布《關于分類推進事業單位改革的指導意見》；2011年7月24日，國務院辦公廳發布《關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》。其中，《關于事業單位分類的意見》定性公共衛生事業單位為公益一類事業單位；《關于創新事業單位機構編制管理的意見》規定，對公益一類事業單位繼續實行機構編制審批制，逐步取消行政級別；《關于深化事業單位工作人員收入分配制度改革的意見》進一步規定，必須清理規范事業單位津貼補貼，實施績效工資。二是，從個性考慮：公共衛生領域的改革進程及對人事制度改革的影響。

2009年3月17日，中共中央、國務院發布《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》，重點強調了公共衛生事業的體系建設，專業公共衛生服務機構的人員經費、發展建設和業務經費由政府全額安排，按照規定取得的服務收入上繳財政專戶或納入預算管理。2009年3月18日，國務院發布《醫藥衛生體制改革近期重點實施方案（2009-2011年）》，強調促進基本公共衛生服務逐步均等化。2012年3月14日，國務院發布《“十二五”期間深化醫藥衛生體制改革規劃暨實施方案》，強調繼續推進基本公共衛生服務均等化。2012年4月14日，國務院辦公廳發布《深化醫藥衛生體制改革2012年主要工作安排》，關于公共衛生事業的主題依舊是提高基本公共衛生服務均等化水平。從以上文件可以看出，國家對于公共衛生事業持完全扶持的立場，改革文件主要涉及整個行業的業務提升，而很少涉及行業內事業單位改革的內容，尤其是關于人事制度方面的內容。

公共衛生事業單位人事制度的現狀分析

就公共衛生事業單位現行的人事制度來看，主要存在以下問題：

第一，員工聘用制已經在公共衛生事業單位實行，但單位與員工之間的關系依舊是身份管理關系，聘用合同失去了給雙方關系定性的作用，聘用合同載明的權利義務關系形同虛設。

第二，崗位管理方面只有一些中央政策性文件、部門規章作為改革要求，沒有設定剛性的規范；加之受到傳統管理理念、人事管理能力和相關利益制衡等因素的影響，很多事業單位沒有完全接受現代人力資源管理理念，崗位設置、崗位分析、崗位描述、崗位監控和崗位評估缺乏科學合理的理論支撐和現實依據。

第三，許多事業單位的績效工資成為了每月工資中的固定組成部分，“干多干少一個樣”現象普遍，績效工資成為了實質意義上的固定工資，喪失了本來的制度功能。針對上述問題，國務院法制辦于2011年11月14日向外界公布了《事業單位人事管理條例（征求意見稿）》，主要涉及以下內容：一是崗位管理，包括第二章“崗位設置”、第五章“考核和培訓”、第六章“獎勵和處分”；二是員工聘用，包括第三章“公開招聘和競聘上崗”、第四章“聘用合同”；三是收入分配，主要涉及第七章“工資福利和社會保險”；四是爭端處理，主要涉及第八章“人事爭議處理”。征求意見稿充分強調以轉換用人機制和搞活用人制度為核心，體現了“能上能下，能進能出”的用人理念。該條例正式頒布之后，將成為公共衛生事業單位人事制度設計、改善管理的法律依據，具有重要的實踐指導意義。

公共衛生事業單位崗位管理制度的改革

1.崗位管理制度的實質內涵及改革意義

公共衛生事業單位崗位管理是以事業單位實際工作需求的崗位為對象，科學地進行崗位設置、崗位分析、崗位描述、崗位監控和崗位評估等一系列活動的管理過程。崗位管理主要解決事業單位實際工作中的五個問題：第一，是否需要設置一個崗位；第二，這個崗位的職責是什么；第三，讓誰在這個崗位上工作；第四，員工在崗表現如何；第五，員工在崗位工作是否達到崗位設置的初衷。其中，崗位管理的第二個功效為員工招聘提供了選人標準，第四個功效為績效考核提供了參考依據。需要說明的是，筆者在本文采納狹義崗位管理的觀點，即第三個功效的實現指的是在單位內部進行人員的挑選，即便是新進員工，其已經過招聘階段的考核，其身份已經是單位員工，所以區別于員工招聘的過程。可見，公共衛生事業單位崗位管理制度的改革還牽涉到員工招聘制度、績效考核制度，具有基礎性作用。這項制度的改革應該切合實際，循序漸進，通過不斷地輪回考察，來定崗定員，實現崗位功能。

2.崗位管理制度改革的重點內容及注意事項

（1）崗位設置需要科學合理。2007年3月19日，人事部、衛生部發布《關于衛生事業單位崗位設置管理的指導意見》（以下簡稱《衛生崗位意見》），對公共衛生事業單位的崗位類別設置、崗位級別設置作出了詳細規定，具有很強的實務指導性。但是在實踐改革中，需要注意以下幾個問題：第一，根據《關于創新事業單位機構編制管理的意見》的規定，對公益一類事業單位繼續實行機構編制審批制，逐步取消行政級別。而就管理崗位的級別設置而言，《衛生崗位意見》第12條的規定基本是參照行政管理的級別制度，分為廳級正職至辦事員八個級別。最新改革意見的精神是去除事業單位的行政級別，這就會牽動整個管理崗位級別的重新設置。第二，切實根據本單位的職能定位和實際工作需要，合理進行崗位設置。切不可因為關系戶而設置無謂的崗位；也不可為了贏得未來更多的編制指標而用盡現有的編制數。第三，落實科學的設置方案程序。根據《衛生崗位意見》第41條的規定，單位應當廣泛聽取職工對崗位設置實施方案的意見，但實際落實情況卻不容樂觀。很多單位只是履行了告知員工的義務，并沒有真正聽取員工的意見，達不到民主科學的效果。