作者：胡曉玲 王憲 夏波 彭?D 單位：成都市衛生執法監督支隊

自2004年衛生監督機構成立以來，成都市在組織人事、機制建設以及開展執法監督等方面均進行了有益地探索。經過了6年的建設和發展，衛生監督體系的建設基本成型、相關衛生監督工作也逐步走上正軌并取得了長足的進步，但與其他兄弟省市相比，在衛生監督理念、執法水平等方面，還有一些差距。為進一步深化衛生監督體制改革，加強衛生監督體系建設，提高衛生行政執法監督能力和水平，圍繞衛生監督機構建設和人員能力建設等方面，調查了國內6家副省級城市的衛生監督機構以及成都市所轄區縣(除高新區外)19家監督大隊的現狀，為改進和強化機構能力建設提供科學依據。

1對象與方法

在全國范圍內選取與成都市經濟發展狀況比較接近的6個副省級城市，以所在城市的市級衛生執法監督機構作為調查對象，進行橫向比較。將成都市所轄的19家衛生執法監督大隊也納入本次調查，以全面評估成都市各級衛生監督機構的能力建設現狀、問題和不足。統一設計兩個調查表，一個為衛生監督機構能力建設統計表（機構用），分別圍繞監督本底、衛生許可、衛生監督戶次、行政處罰的辦案數及處罰金額（包括簡易程序、一般程序、聽證程序）、衛生保障次數（分一級、二級、三級和其他保障）、媒體報道篇/次數等進行調查；另一個為衛生監督機構能力建設統計表（人員用），分別從科研能力、師資培訓能力、法制綜合能力、應急能力、裝備使用能力等方面進行能力評估，依次統計承擔科研科課題人數、完成課題（項）、發表論文人數、發表論文篇數、承擔省/市培訓講課人數、承擔本級培訓講課人數、參與起草市級以上規范性文件人數、起草規范性文件篇數、已參與處理突發事件次數、已參與處理突發事件人數、快檢設備使用（細分為3種以下、4～5種、5種以上）、能使用衛生監督二級平臺人數等。調查表采用信函郵寄、電子郵件等形式進行，反饋調查表經初審合格后，統一使用MSEXCEL2003完成錄入、建立數據庫，采用描述性統計方法完成數據資料的分析。

2結果

2.1副省級市衛生監督機構能力建設橫向比較發出7份問卷，收回有效調查表6份（廈門、西安、南京、大連、青島、成都），廣州市調查表因未能及時返回，而放棄分析。

2.1.1監管、許可年度總量比較成都衛生執法監督支隊監督戶數在6個副省級城市中最少。在報告了監管的本底數、許可戶數的城市中，大連本底戶數和監督戶數均最多（主要以公共場所和餐飲居多），許可戶數以西安為最多，而成都均為最低，在監管本底、許可、監督數量上差距明顯。

2.1.2行政處罰案例數及罰款金額比較辦案總數最多的是大連為189件，其次是青島為145件，成都第三。從罰款金額看南京最多為37.161萬元，其次是成都19.8571萬元。在行政處罰執行力度上成都表現尚可。

2.1.3衛生保障、媒體報道、發表論文、處理突發事件及師資培訓比較成都處理突發事件數量最多；廈門在衛生保障方面數量居多；青島媒體報道篇數遠遠超過其他城市，同時可獨立承擔培訓人員也位居第一；南京發表的論文最多，媒體報道方面位居第二。

2.2成都市19個區縣衛生執法監督大隊機構能力建設比較

2.2.1監管、許可年度總量比較在監管本底中公共場所有證戶數最多，占有證總戶數的58.9％，無證的公共場所占無證總戶數的93.4％，公共場所許可戶數占許可總戶數的62.9％；監督頻次最多的是學校衛生專業。

2.2.2行政處罰案例數及罰款金額比較簡易程序以醫療執法（傳染病）數量居多，其次是公共場所；一般程序中以醫療執法（傳染病）處罰件數最多，是公共場所的2倍；醫療執法（傳染病）的處罰金額占總金額的91.7％。

2.2.3衛生保障及媒體報道篇數比較參與化妝品及食品專業的其他保障次數最多，同時媒體報道醫療執法（傳染病）和公共場所專業的次數居多。

2.3成都市19個區縣衛生執法監督大隊人員能力建設比較

2.3.1科研能力、師資培訓及法制綜合能力全市區（市）縣衛生執法監督機構人員均無一人承擔課題和發表論文。在師資培訓能力方面，無人能承擔省、市級別的培訓講課。只有雙流縣衛生執法監督大隊有3人次參與起草2篇市級以上規范性文件。

2.3.2應急能力和裝備使用能力參與處理突發事件和使用快檢設備的人員主要是現有的本單位執法人員，能使用5種以上快檢設備的人員相對較少。能夠使用衛生監督信息系統二級平臺的人員中以現有執法人員為主。

3討論

3.1市級層面的差距與不足(1)從表1、表2結果可見，在行政處罰方面，南京市衛生監督機構無直管單位卻完成了處罰案件82件，罰款總金額達37.161萬元，平均處罰金額為4532元/件。而成都市在直接監管了191家單位的情況下，完成處罰案件91件，罰款總金額19.8271萬元，平均處罰金額僅為2179元/次，提示成都支隊處罰力度較弱，無大案要案的處罰。其原因：1）監督員未充分利用現行法律法規賦予的處罰權，片面認為罰款金額太大會造成執行困難；2）監督人員對法律法規規定的自由裁量度掌握不準，直接影響了執法力度；3）衛生監督人員數量嚴重不足。支隊現有行政編制68人，比核定的行政編制98人差距30人，缺編近1/3，造成監督執法力量薄弱。(2)從表3可見，發表論文以及可獨立承擔培訓人員數等能力建設方面與其他5個副省級城市相比處于中下水平，尤其是2010年更無一篇論文發表。究其原因，可能與以下幾個方面有關：1）支隊從成立之初的2004年至2009年底實行屬地化管理之前，共直管了4000多戶食品、公共場所、供水單位、醫療機構、學校等單位，日常衛生監督任務繁重，此外還承擔了大量的、臨時性指令性任務，如會議保障、創建文明城市等等，造成監督員從事課題研究、提高自身業務理論知識的時間十分有限。2）支隊衛生監督員學歷結構不盡合理，具有本科及以上學歷者所占比例低，而低學歷、低職稱人員比例偏高，能夠承擔科研任務的監督人員嚴重匱乏。成都在媒體報道篇數與其他城市相比，也嚴重不足。這與缺乏新聞寫作人才，以及與媒體溝通不多等有關，許多有新聞價值的衛生監督事件未及時通報媒體，造成衛生監督工作宣傳少、社會認知度不高。

3.2區縣級層面的差距與不足(1)從表5行政處罰方面比較，全市19個區縣的罰款總數較低，每個監督大隊平均為2.98萬元，其中從執法分類看，公共場所、供水單位、放射（職業）三個專業的處罰力度和罰款金額均較差。其原因：1）區縣衛生監督人員嚴重缺編，19個區縣中有10個監督大隊的實有編制大大低于當地編委核定人數，有的甚至只有一半配備；2）公共場所和飲用水方面的法律、法規制訂時間早且多年未修改，處罰金額小、力度弱，已與現在社會經濟發展水平不相適應。放射（職業）專業監督工作在區縣一級開展較晚，領導重視不夠，重心多集中在食品衛生監管方面，故造成放射處罰案件辦理數量少、處罰力度不夠。(2)從表7、表8可以看出，全市19個區縣衛生監督機構科研能力極低，無科研課題、無學術論文發表，這主要與基層衛生監督員總體業務理論水平不高、忙于日常衛生監督事務，無時間、也無能力開展系列科研活動有關。