作者：徐強 王耘 單位：南京航空航天大學經濟學院 南京航空航天大學圖書館

一、對公共財政的理解

20世紀90年代初,中國的公共財政開始逐步形成并不斷完善。1998年12月15日舉行的中國財政工作會議上,李嵐清強調中國要“積極創造條件,逐步建立公共財政基本框架”,并提出公共財政的四項原則:第一,把保證公共支出作為財政的主要任務,“該管的要管好,不該管的不要管”;第二,要依法促進公平分配,實行較大范圍的轉移支付;第三,充分運用預算、稅收、國債等經濟手段參與宏觀經濟調控;第四,要調節市場配置資源的偏差,體現國家的產業政策,同時對國有企業實行間接管理,做好國有資產管理工作。[1]然而,多年過去了,什么是真正的“公共財政”?“公共財政”到底應該做什么?似乎還沒有一致的認識。

其實“財政”的概念是非常簡單的,就是政府的收入和支出。西方著名財政學家馬斯格雷夫明確提出了財政的三大職能,即資源配置職能、收入分配職能和經濟穩定職能。可以認為,財政是政府范疇的一個經濟問題,財政的具體職能隨著政府職能的變化而變化。在中國,由于政府還肩負著管理國有資產的職能,其財政的職能也應該與此相適應,很顯然,中國的財政應該是向著公共財政的方向進行改革,“經濟的市場化必然帶來財政的公共化,中國的公共財政建設必須瞄準財政的公共化這個基本方向。這既是我們對于以往財政改革與發展歷程的基本概括,也是我們對于中國公共財政建設實質意義的基本理解。”[2]但公共財政需要在過程中逐步形成。如果我們看不到公共財政需要在現有財政體制下逐步改革形成,就不可建立真正的公共財政,更談不上建立農村公共產品財政投資機制。

根據公共財政理論,政府的主要經濟職能之一是彌補市場缺陷,提供公共產品和相應的服務。這是公共財政的應有之意,也是政府職能轉變后財政的應有之意。在市場競爭導致區域經濟的巨大貧富差別的狀況下,財政的作用就不應該僅僅是解決局部的發展問題,而應該面向全國范圍,充分利用公權利,建立起規范的推動全國整體經濟發展和協調區域差別的公共財政收入和支出機制。

二、農村公共產品的財政投資現狀

按照分稅制,農村公共產品投資顯然是由地方政府負責。然而,中國農村目前的財政基本上不能算作是公共財政,基本沒有能力進行農村公共產品投資,使得農村公共產品普遍存在短缺狀況,而農村公共產品的缺乏是制約農村經濟發展的主要瓶頸之一,亦是我們解決“三農”問題的一道障礙。盡管在公共產品的投資上,鄉鎮財政獲得了一定程度的財政轉移支付收入,但除了少量的按均等化公式計算的轉移支付外,絕大部分財政資金的轉移支付都是采用稅收返還、增量返還、體制補助和結算補助等形式分配的。[3~4]總體來說,鄉鎮財政對農村公共產品的投資還處于自發和任意的狀況,這在很大程度上制約了農村公共產品財政投資的增長。目前農村公共產品的財政投資存在以下3個主要問題:

1.公共產品投資經常會被擠占挪用鄉鎮財政分為預算內收支、鄉鎮統籌資金(“一事一議”資金)和部門收費。預算內的財政收入應該是鄉鎮財政的最主要部分,但由于鄉鎮預算內財政收入的主要部分———農業稅已經基本減免,目前是通過上級財政在一定折扣比例下的轉移支付彌補的,隨時有被停止的可能,而工商稅收和其他收入則和當地的經濟條件相關,由此,預算內的財政支出(主要包括鄉鎮所轄各部門的工資開支和少量公用經費)經常出現虧空,由此通過統籌和上級補貼的公共產品財政投資就會被擠占挪用(所謂預算內處理)。

2.農村公共產品投資渠道不暢,財政沒有發揮應有的作用目前情況下,由于地方財政經費貧富不均,中央財政經費也有限,無論是地方財政還是中央財政,要對農村公共產品進行全額財政投資建設是不現實的,但實際上,財政資金完全可以起到引導和激勵的作用。然而,在地方財政自收自支的模式下,由于公共產品收益的非市場性,各種非財政資金一般都不愿投入在農村公共產品上,財政資金的引導和激勵作用未能發揮。

3.鄉鎮的公共產品投資多是從政績的角度考慮,離開了公共財政的應有之意許多鄉鎮財政收入入不敷出,但鄉鎮的公共產品建設投資仍在大范圍地進行,許多鄉鎮為了招商引資,征用農民的土地搞開發區,給農民很少的補償;開發好處卻全部讓給了外來者。公共財政演變成了政府官員業績財政。由于鄉鎮財政的困境,鄉鎮通常對事關農村經濟和社會長期發展的公共產品無力投資,如鄉鎮道路建設、農村公共衛生保障系統、義務教育、電力供應、飲用水供應、通訊和網絡建設等,使這些公共產品處于極度短缺狀態,而這種短缺又進一步拉大了城鄉之間的差別,使農村經濟發展不能進入良性循環。

三、創新農村公共產品財政投資機制的思路

在鄉鎮財政自收自支不能滿足人員費用和基本辦公費用的狀況下,農村財政的公共產品投資只能通過向農民收費或借債來實現,在現有財政管理體制下,借債最終還是要農民來負擔,所以很多地區為了公共產品的建設,加重了農民的負擔,或者為了減輕農民的負擔,放慢了公共產品建設資金的投入,導致農村經濟發展步伐的減慢,最終還是農民不能富裕起來。筆者調查的江蘇省的幾個鄉鎮,由于省財政的經費支持,鄉鎮間的“村村通”交通工程有比較大的發展,即使這樣,鄉鎮在道路建設上的投入仍然無法正常實施,鄉鎮財政負擔還是很重。所以,即使有上級的財政經費支持,如果沒有一個好的機制仍然不能發揮應有的作用。

筆者認為,在目前情況下,要實現農村公共產品的全額財政投資是不現實的,所以要通過財政資金的引導,在財政收支兩條線上,構建起新的農村公共產品投資機制,具體地說,主要是要建立對農村公共產品投資的財政預算評價機制、轉移支付機制、投資決策機制、多元融資的引導配套投資機制、投資的激勵機制和財政監督機制、公共選擇機制,從而起到以巧撥千斤的作用。

1.改變“自收自支”的農村公共產品財政投資模式分稅制改革后,縣鄉兩級財政體制運行中存在著比較大的缺陷和問題,[5]與“分稅制”改革配套的重要措施應該是加大不同地區間轉移支付的力度,以對不發達地區作出補償。但目前鄉鎮財政實際變成了“自收自支”的模式,而這種模式是在對農村公共產品的長期欠賬基礎上形成的,所以,若沒有能力徹底改變鄉鎮財政入不敷出的狀況,那么起碼應改變農村公共產品財政投資的“自收自支”模式。