本文作者：陳秋蘋 單位：揚州大學

一、基礎教育市場化政策回溯

1“.體制改革”的政策設計

改革開放以來，圍繞教育體制改革出臺了一系列文件，1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》指出：“教育體制改革的根本目的是提高民族素質，多出人才、出好人才”，基礎教育改革要“實行九年制義務教育，實行基礎教育由地方負責、分級管理的原則，是發展我國教育事業、改革我國教育體制的基礎一環”。可見，當時教育改革的目標是建立與經濟體制相配套、符合中國國情、適應經濟和社會全面發展要求的教育體制。其中國家和社會把義務教育的經費“包”起來是主要措施。1986年，《義務教育法》出臺，保證適齡兒童入學、制止學生輟學是主要任務。1993年，《中國教育改革和發展綱要》進一步明確基礎教育發展的具體目標是落實《義務教育法》：“在保證必要的教育投入和辦學條件的前提下，基礎教育發展的具體目標是：全國基本普及九年義務教育（包括初中階段的職業技術教育）”。為此，教育體制改革要“采取綜合配套、分步推進的方針，加快步伐，改革包得過多、統得過死的體制，初步建立起與社會主義市場經濟體制和政治體制、科技體制改革相適應的教育新體制”“；逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制”“；在現階段，基礎教育應以地方政府辦學為主；國家對社會團體和公民個人依法辦學，采取積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理的方針”。

這些政策突出強調：“增加教育投資是落實教育戰略地位的根本措施”；“逐步建立以國家財政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅費、收取非義務教育階段學生學雜費、校辦產業收入、社會捐資集資和設立教育基金等多種渠道籌措教育經費的體制”；“確保教育事業優先發展”。1994年，國務院《關于〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》在“深化教育改革的任務和政策措施”中指出：“加快辦學體制改革，進一步改變政府包攬辦學的狀況，形成政府辦學為主與社會各界參與辦學相結合的新體制”“，基礎教育主要由政府辦學，同時鼓勵企事業單位和其他社會力量按國家的法律和政策多渠道、多形式辦學。有條件的地方，也可實行“民辦公助”、“公辦民助”等形式。至此，“民辦公助”、“公辦民助”的辦學體制改革形式出現于正式文件中。《關于1996年在全國開展治理中小學亂收費工作的實施意見》規定，對落實小學畢業生“免試就近升入初中”有困難的一些大中城市，經省級教育行政部門或地（市）政府嚴格審批，只允許少數義務教育階段公辦學校（含完中初中部，下同）招收“擇校生”，接收“擇校生”的經費收入為國家所有。這樣，“擇校生”及其接收學校主體、收入歸口有了明確的界定。次年，政策又開始調整。

1997年，國家教委《關于當前義務教育階段辦學行為的若干原則意見》提出：義務教育階段公辦學校不得招收“擇校生”和變相“擇校生”，應盡量做到一步到位，對一步到位實在有困難的也須盡快限期到位。社會上有擇校需求的，各地應向民辦學校引導。1998年，《國務院辦公廳轉發教育部關于義務教育階段辦學體制改革試驗工作若干意見的通知》明確指出“：在辦學體制改革試驗過程中，也出現了一些值得注意的傾向和問題，主要表現在：將好的或比較好的學校轉變為“民辦公助”，在義務教育階段高收費；依托辦學水平較高的公辦學校辦“校中校”“、校中民辦班”或“一校兩制”；一些試驗學校仍在較大范圍招生并進行選拔性的文化課考試；一些學校亂收費、亂集資，有的甚至比較嚴重；各地仍然存在著不少薄弱學校，群眾很不滿意，也助長了擇校行為”。2012年，教育部、國家發改委、審計署聯合下發《治理義務教育階段擇校亂收費的八條措施》以“禁止‘占坑班’等亂收費現象”。教育部表示，將力爭用3到5年時間，使義務教育階段擇校亂收費現象得到緩解”。2012年3月，教育部召開直屬機關2012年反腐倡廉任務分工會，會議強調：針對群眾反映強烈的“擇校熱”、改制校“公辦”體制收取“民辦”費用、各種亂辦班和中小學補課收費，以及高校科研經費、校辦企業和學術誠信等問題，教育部將展開綜合治理。在上述政策出臺與調整的過程中，以普及義務教育、提高辦學質量為目標，鼓勵多渠道多形式辦學的“體制改革”在實踐中呈現出一定程度的失序狀況，政策的權威和公信力受到挑戰。

2“.名校辦民校”和“轉制學校”的政策實踐

在“民辦公助”、“公辦民助”政策導向下涌現出“學校的象征性市場化運作”“、公立學校局部運作市場化”“、一校兩制”“、轉制學校”“、股份制學校”、“教育中介組織”、“教育券”等多種“體制改革”形式。[1]其中，“名校辦民校”和“轉制學校”是影響最大的兩種形式。“名校辦民校”的前提是“名校”資源，“名校”聲望多來自于公辦重點中學和區域內的重點小學。調查發現，江蘇地區初中學段的“民辦學校”多來自于從重點中學脫鉤的“初中部”，其政策背景是防止“熱點高中辦初中”和“創國家級示范高中必須要求是獨立高中（江蘇省）”的決策判斷，[2]在四星級高中申報時，初中部一定要分離出來。北京從1996年開始就要求初高中分離，但人大附中等六所學校提出開展教學實驗，探索人才培養的連續性，因此，初高中遲遲沒有分離，“這6所學校成為北京小升初混亂的源頭。”[3]“名校辦民校”成為相關各方最佳的選擇：從政府部門來說，這是“探索辦學體制改革”的舉措；從名校方面來說，有了擇校和收費的許可，學校有一定的經濟收益。相當多編制在“名校”的副校長兼任“民校”校長，這些校長除了保留公辦學校所有的待遇，還有民辦學校一份收入。同時“，民辦學校”的學費快速增長，而且標準不統一。