作者：董戰(zhàn)峰 葛察忠 高樹婷 單位：環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院

“十一五”環(huán)境經濟政策體系建設進展評估

環(huán)境經濟政策體系建設受重視程度前所未有環(huán)境經濟政策制定力度較“十五”時期明顯加大“十一五”期間，加大環(huán)境經濟政策的研究和制定，構建環(huán)境保護的長效機制，受到黨中央、國務院的高度重視。2006年，在第六次全國環(huán)保大會上，溫家寶總理明確提出：新時期要加快實現(xiàn)環(huán)境保護“三個歷史性轉變”，而環(huán)境經濟政策是促進“歷史性轉變”的關鍵切入點。在《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》《國務院關于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》等黨中央、國務院的重要文件中都有重視環(huán)境經濟政策的要求和意見。從環(huán)境財政政策來看，2006年，財政部在政府預算支出科目中首次增加了“211環(huán)境保護”科目，環(huán)境保護工作首次在中央財政預算中有了專門的“戶頭”。此外，根據(jù)“十一五”重點環(huán)保工作需求，國家設立了中央財政主要污染物減排專項資金、中央污染減排專項資金等多項專項資金政策。出臺了燃煤發(fā)電機組脫硫上網電價按0.015元每千瓦時補貼的政策以及高耗能行業(yè)差別電價政策。有關部門出臺了《關于改進和加強節(jié)能環(huán)保領域金融服務工作的指導意見》《關于落實環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風險的意見》《關于推進“綠色信貸”建設的意見》《關于環(huán)境污染責任保險工作的指導意見》等一系列環(huán)境經濟政策文件。環(huán)境經濟政策試點探索正在快速推進湖北、江西等地開展了環(huán)境稅試點，新疆開展了資源稅改革試點；廣東、江蘇等許多地方開展了排污費改革，大部分省市進行了水價改革；從2007年開始，原國家環(huán)保總局開始選擇山西、遼寧、浙江等8省市開展重要生態(tài)功能區(qū)、流域和礦產開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償?shù)仍圏c。江蘇、河南、河北、湖南、福建、山西、山東、江西、海南、廣東等10多個省市自發(fā)開展了流域生態(tài)補償試點探索。全國過半省市開始試行或試點排污權交易，其中江蘇、浙江等7省市被批準為國家試點。20多個省市出臺了地方綠色信貸政策，湖南、重慶、云南等地開展了環(huán)境污染責任險試點探索等。環(huán)境經濟政策在節(jié)能減排工作中發(fā)揮了積極作用環(huán)保投資力度逐年加大，財政投資績效有很大改進，特別是各環(huán)保專項資金政策對解決“十一五”時期的重點環(huán)境問題起到了重要作用。燃煤發(fā)電機組脫硫電價政策促進了電力行業(yè)脫硫污染治理。2008年全國排污費收入達到185.2億元，對提高環(huán)保部門能力建設和促進企業(yè)減排起到了積極作用。環(huán)保部研究制定了349種“高污染、高環(huán)境風險”（“雙高”）產品名錄，對加快淘汰落后工藝和產品起到了重要指導作用。許多環(huán)境經濟政策仍處于試點階段國家層面出臺的政策基本上是指導性的，多為“意見”形式；許多地方出臺的相關文件也多采取“暫行辦法”的形式，很少納入到地方法規(guī)中。除了環(huán)境財政、排污費、燃煤發(fā)電機組脫硫電價補貼、生態(tài)公益林補償外，排污交易、流域生態(tài)補償、環(huán)境污染責任險、綠色信貸等仍主要處于試點階段。環(huán)境經濟政策在環(huán)境政策體系中的地位還比較低從“十一五”節(jié)能減排目標各政策工具發(fā)揮的作用大小來看，主要的還是靠污染物總量控制、流域限批、環(huán)境執(zhí)法等行政管制手段，環(huán)境經濟政策在節(jié)能減排工作中所起的作用仍較有限，許多環(huán)境經濟政策在節(jié)能減排中發(fā)揮效用仍面臨制度性障礙。

“十二五”環(huán)境經濟政策體系建設的重點領域建議

把環(huán)境公共財政制度建設作為首要問題來抓重視編制重點專項資金使用規(guī)劃，明確資金使用的時空安排重點。在維持現(xiàn)有環(huán)保專項資金的基礎上，研究設立環(huán)境服務業(yè)發(fā)展專項資金、規(guī)模化畜禽污染防治專項資金、落后產能退出專項資金等，解決“十二五”的重點環(huán)保問題。環(huán)保專項資金的使用要樹立基于績效管理的觀念，重視提高資金使用效果。繼續(xù)推進基于生態(tài)環(huán)境因素的財政轉移支付制度建設。建議從以下3個維度入手：其一，要增加轉移支付規(guī)模；其二，完善一般性轉移支付辦法，將環(huán)境質量狀況、重點生態(tài)功能區(qū)、環(huán)境基本公共服務建設成效作為一般性轉移支付的重要因素，增加生態(tài)環(huán)境因素在一般性轉移支付要素中的權重；其三，將環(huán)境基本公共服務均等化建設作為環(huán)境財政專項轉移支付的重點。爭取環(huán)境稅費政策改革取得積極進展大力推進江西、湖北、湖南和甘肅省環(huán)境稅試點，同時繼續(xù)選擇在長三角、珠三角、京津冀等區(qū)域的若干典型地區(qū)開展試點，開展環(huán)境稅開征的一些前期關鍵問題研究，如適應環(huán)境稅改革的配套政策需求、開征環(huán)境稅對環(huán)保部門的影響、設計環(huán)境稅征管平臺等。并根據(jù)試點進展完善環(huán)境稅方案，爭取“十二五”順利開征環(huán)境稅。新疆的資源稅改革試點取得了初步進展，下一步應擴大資源稅改革試點范圍，改革過程中要把資源開采的環(huán)境資源成本和資源稀缺性成本納入。同時，盡快開展稀土等戰(zhàn)略性稀缺資源的稅收改革；結合“雙高”產品名錄制定，適時調整出口產品退稅政策。

積極推進排污費改稅試點，以解決排污費政策存在的征收不規(guī)范、征收率低、調控污染者行為力度弱以及“吃排污費”等問題。在初始階段，可重點考慮化學需氧量、二氧化硫、氮氧化物等的征收工作，征收對象主要面向企業(yè)。結合“十二五”環(huán)境問題特征，建議加強重金屬排污費、畜禽養(yǎng)殖業(yè)排污費征收。高度重視生態(tài)環(huán)境補償機制建設盡快下發(fā)《生態(tài)環(huán)境補償機制重點政策實施的指導意見》，對河南、河北、浙江、福建、遼寧、江蘇等地開展的流域生態(tài)補償、礦產資源開發(fā)生態(tài)補償、重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償、草原等自然生態(tài)要素的補償提供指導，時機成熟后，應盡快出臺《生態(tài)補償條例》，同時加快《生態(tài)補償法》的立法前期研究工作。

盡快出臺《流域生態(tài)環(huán)境補償實施技術指南》，推進河南、河北、浙江、福建、遼寧、江蘇等地開展的省內流域跨界生態(tài)環(huán)境補償試點；選擇淮河、新安江、遼河等流域開展跨省界生態(tài)補償試點，推動云南和安徽分別建立滇池和巢湖流域的生態(tài)補償和污染賠償試點，爭取“十二五”跨省流域生態(tài)環(huán)境補償試點有所突破。結合功能區(qū)劃，利用財政轉移支付政策手段加大對限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的扶持力度，在限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)實施生態(tài)優(yōu)先的政績考核體系試點。選擇內蒙、江西、青海等典型地區(qū)開展生態(tài)環(huán)境補償費和補償金政策試點；繼續(xù)加大東江源、南水北調中線水源區(qū)等典型地區(qū)生態(tài)環(huán)境補償財政轉移支付試點。大力推進自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境補償，加大對自然保護區(qū)的居民直接給予貨幣或實物補償力度，推進在自然保護區(qū)邊緣地帶群眾給予減免稅賦以及采取政府援助合作等方式的政策補償試點。建議在山西、內蒙古等地推進開展礦產資源開發(fā)恢復治理基金政策試點，在遼寧、山西等省市選擇若干地區(qū)開展“資源型城市發(fā)展轉型基金”試點，重點解決計劃經濟時期的歷史欠賬問題。