作者：張開福 楊定文 單位：湖南省林業調查規劃設計 古丈縣林業局

隨著我國林業體制改革的深入和對外交流與合作的日益增加,國際資本參與我國的林業發展項目快速增長,并以其新穎的特點和管理理念影響著我國傳統的林業經營模式,對我國林業的建設和發展起到重要的促進作用。

1湖南中外合作林業項目概況

長期以來,由于受計劃經濟的影響,湖南省林業建設投資主體全部由國家承擔,這在一定時期內促進了湖南林業的發展。近年來,隨著林業經濟體制改革的深入,湖南省林業生產形式和格局發生了較大變革,投資主體呈現多元化發展趨勢,雖然仍以國家投資為主,但社會辦林業、非公有制林業和國際資本參與林業發展的項目快速增長,如世界銀行貸款造林項目和中德合作造林項目等。

1.1世界銀行貸款造林項目

世界銀行貸款造林項目是湖南省最早的中外合作造林項目之一。自1990年起,湖南省“世行貸款國家造林項目”“森林資源發展保護項目”“貧困地區林業發展項目”“林業持續發展項目”相繼啟動,項目遍及全省14個市(州)84個縣(市區)。到2003年7月,全省累計完成項目總投資7.14億元,其中世行貸款4.01億元,湖南省配套資金3.13億元;完成人工造林23.47萬hm2。

1.2中德合作造林項目

中國與德國(以下簡稱中德)合作洞庭湖生態造林項目(第1期)是湖南省利用外資發展林業的一重大項目。項目區位于長江中游的環洞庭湖地區,在岳陽市的岳陽、臨湘、華容,益陽市的南縣,常德市的安鄉、澧縣、津市等8縣(市區),于1998年啟動實施。計劃總投資1700萬馬克(按當時匯率折合人民幣10149萬元),其中德方援款1139萬馬克,我國配套資金3349萬元人民幣;造林總規模3.6萬hm2。截至2003年7月,項目造林規模和投資規模已基本按項目計劃完成,效果顯著。中德合作小農戶造林項目(第2期)已于2003年7月由中國財政部和德國KFW銀行各自代表政府在柏林簽訂了項目協議。項目造林規模為3.1萬hm2,總投資1500萬歐元(折合人民幣12750萬元),其中,德國政府援款750萬歐元(折合人民幣6375萬元),我國配套資金6375萬元人民幣。2003—2011年在湖南省張家界市的永定區、慈利縣和湘西土家族苗族自治州的古丈縣、龍山縣實施。

2中外合作林業項目的特點

中外合作林業項目以其全新的經營管理理念和管理模式,打破了湖南傳統的林業生產經營模式,給湖南林業生產建設注入了強大的活力,為湖南林業建設提供了良好的示范和借鑒作用。與我國傳統林業相比,中外合作林業項目具有以下特點。

2.1發展目標的多樣性

發展目標是項目實施的宗旨。運用生態學原理和系統工程方法,把發展林業與農林科技、農村經濟和區域生態經濟相結合,不斷提高林木生長量和林地生產力,改善環境,提高群眾生產管理技能和生活水平,促進社會經濟的全面進步和發展,是項目建設必須考慮的首要問題。一般來說,外資合作項目的發展目標都不是單一的,而是綜合性和多元性的,發展目標各有側重,平衡發展。過去我國傳統的林業經營,追求單一的發展目標,采用全墾整地,造成水土流失,而大面積營造純林,則易導致森林病蟲害等自然災害頻繁發生,生物多樣性下降,生態環境沒有得到有效改善和治理。從湖南中外合作造林項目的實施可以看出,對發展目標的多樣性進行綜合平衡和協調發展,林業的三大效益(即經濟效益、生態效益、社會效益)從項目區的選擇、整地方式、樹種配置、管理措施等方面得到了充分體現。首先,對項目區的選擇有著嚴格的要求。以經濟效益為主要發展目標的商品林造林項目,一般選擇在交通方便、立地條件好的地類,有利于資源優化組合和管理,以達到經濟效益最大化;以生態效益為主要發展目標的生態造林項目,則選擇在生態脆弱、自然災害頻繁、水土流失較嚴重的地區,以改善生態為主,并根據項目區立地條件和經營目的,制定相應的技術和經營管理措施來加以確保。如世界銀行貸款造林項目,其主要目標是發展經濟,通過造林地和速生樹種的選擇,采取集約經營,加速森林資源培育和保護,提高林木生長量和林地生產力,緩解木材供求矛盾和林產品結構性供求矛盾;同時,項目對環境保護和發展也提出了明確要求,按照有關環保規程進行施工。生態造林項目如中德合作造林項目,側重點是環境發展目標,通過整地方式的改變(即嚴禁煉山和全墾整地,采用穴墾整地,保留植被帶),合理配置樹種,營造混交林等,調整林種、樹種結構,提高森林的整體防護效益,實現項目區生態逐步治理和改善,以及生物多樣性保護和發展,同時也兼顧經濟效益。通過項目的實施,群眾的投勞,可以增加項目區群眾的勞動收入,提高群眾的生活水平,體現了項目的經濟發展目標。而社會發展目標是中外合作造林項目共同關心的一項極其重要的發展目標,從某種意義上講更為重要,通過項目的實施,群眾的廣泛參與和民主化管理,不斷提高項目區群眾的市場意識、民主意識和法制意識,提高農民自主經營和自我發展能力,從而促進項目區社會經濟的全面進步和發展。

2.2參與式

參與式管理是中外合作造林項目的顯著特點。群眾是項目的直接實施者,如何調動群眾的積極性,是項目建設成敗的關鍵。只有群眾的積極參與,項目的實施宗旨、理念和技術措施才能被群眾理解、接受和貫徹落實。過去,我國一些項目,群眾都是被動參與,對項目不理解,同時,其利益也沒有得到很好地體現,必然導致項目實施難度大,管理措施不到位,技術措施跟不上,預期目的難以達到。因此,加強對項目區群眾有關項目知識和技能培訓顯得尤為重要,可以使群眾逐步更新轉變觀念,提高參與意識;在實施過程中不斷增強和發揮群眾在項目建設中的主觀能動作用。湖南中德合作造林項目充分尊重群眾的民主參與和管理,群眾在規劃、樹種選擇中賦予了充分而廣泛的參與和決策權,在經營管理和受益方面也享有充分的權利。如中德合作造林項目是實行開放式的造林管理模型,根據項目區氣候、土壤等立地條件確定造林樹種,群眾可以根據意愿從中自主選擇。從而使項目的科學性和可操作性有較大地提高,民主意識得到充分調動和發揮,增強了群眾的市場風險意識,自主經營和自我發展能力有了顯著提高。

2.3報賬制

報賬制是中外合作造林項目的又一個重要特點,是項目實施和管理的重要手段。報賬制是按照工程項目建設程序,由項目建設方進行施工,而施工有關費用支出全部先由建設方籌措墊付,經湖南省和德國方項目監測咨詢專家及工程技術人員驗收核實,質量合格,才能納入報賬付款。這樣可強化資金管理,規范資金運作,實現資金管理與工程質量管理同步,并形成一種相互監督、相互制約的機制,共同服務于項目建設。這就要求在項目中根據工程計劃和資金計劃,以及驗收的造林合格面積合理支出資金;按照項目執行協議及時支出資金,并在時間和資金使用上做到有效銜接,盡量減少資金閑置,發揮資金最大使用效益;要強化風險意識,在苗木購置、勞務支出上嚴格按照有關規定執行,避免盲目、無效支出和重復投入;認真組織報賬,減少資金占用成本。同時,接受同級財政部門和審計部門的跟蹤調查和審計,確保項目資金專款專用和項目的順利完成。