作者：趙曉芳 單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院

制度為什么會(huì)出現(xiàn)?功能主義者常常將制度視為行動(dòng)者自愿協(xié)作所達(dá)成的結(jié)構(gòu)，進(jìn)而以制度當(dāng)下所具有的功能來(lái)解釋制度的起源。(Moe，2003)這其中存在一個(gè)邏輯上的倒置傾向，即“從現(xiàn)有制度的設(shè)置反向推導(dǎo)解釋此項(xiàng)制度是如何被理性選擇的”，(Pierson，2004)這就“把制度的功能角色理論與制度的起源分析混為一談”了。(Thelen，2004)權(quán)力分配理論則將制度視為強(qiáng)勢(shì)權(quán)力利益需求的直接反映，進(jìn)而制度會(huì)根據(jù)權(quán)力平衡或強(qiáng)勢(shì)權(quán)力偏好的變化，自動(dòng)作出反射性調(diào)整。但是制度的創(chuàng)設(shè)是在多種需求的情境下產(chǎn)生的，滿足某些利益需求而設(shè)計(jì)的制度，通常也滿足了其他的利益需求。有時(shí)候制度在政治利益需求和動(dòng)機(jī)上是反動(dòng)的，卻能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和社會(huì)上的進(jìn)步，這兩者是可以并行不悖的。從歷史制度主義來(lái)看，不應(yīng)假定制度的現(xiàn)有功能與其初創(chuàng)動(dòng)機(jī)之間存在著必然的聯(lián)系，也不應(yīng)將制度視為強(qiáng)勢(shì)利益的直接反映。歷史證明，邁向福利國(guó)家的第一步幾乎都是由舊有的統(tǒng)治階級(jí)作出的。最早建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的德國(guó)，就是容克統(tǒng)治階級(jí)在對(duì)抗工人運(yùn)動(dòng)和社會(huì)主義的背景下出臺(tái)的社會(huì)保險(xiǎn)立法。雖然這一舉措的初衷是對(duì)抗社會(huì)進(jìn)步力量，是對(duì)長(zhǎng)期存在的工人互助性行會(huì)組織在某種程度上的不得已的妥協(xié)和繼承，但是這一制度也確確實(shí)實(shí)地改善了工人的福利，并成為世界社會(huì)保障史上具有里程碑意義的大事件。

一、前俾斯麥時(shí)期的德國(guó)福利制度

關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)制度為何最早出現(xiàn)在德國(guó)，學(xué)術(shù)界有不同的觀點(diǎn):一派認(rèn)為這是俾斯麥波拿巴主義統(tǒng)治手段的體現(xiàn)，是反社會(huì)主義非常法的必要補(bǔ)充;另一派則認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立，在某種程度上是德意志第二帝國(guó)民主化進(jìn)程的反映。從歷史制度主義角度來(lái)看，任何一種制度產(chǎn)生時(shí)都有既有制度的存在，制度與新的利益主體發(fā)生沖突會(huì)引發(fā)新制度的創(chuàng)設(shè)，從社會(huì)保險(xiǎn)立法之前德意志社會(huì)存在的相關(guān)制度出發(fā)進(jìn)行研究，能夠更真實(shí)和客觀地認(rèn)識(shí)社會(huì)保險(xiǎn)制度的起源。

(一)行會(huì)組織的社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)踐

任何一種制度產(chǎn)生時(shí)都有既有制度存在，在俾斯麥實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)制度之前，德意志就有存在于各處的、由勞工自行組織的各種行會(huì)互助組織，承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能和政治職能。行會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能主要是管理、監(jiān)督城市工商業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，行會(huì)的社會(huì)職能主要是互助、救濟(jì)及部分宗教性職能，行會(huì)的政治職能體現(xiàn)在行會(huì)是構(gòu)成市政機(jī)構(gòu)的選舉單位，是城市武裝的基本組織，具有內(nèi)部的司法仲裁權(quán)，構(gòu)成溝通國(guó)家和市政機(jī)構(gòu)與行會(huì)成員的中間環(huán)節(jié)。［1］行會(huì)把中世紀(jì)城市的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)生活組織起來(lái)，是歐洲合作主義的早期實(shí)踐。德國(guó)的采礦業(yè)早在12世紀(jì)就出現(xiàn)了互助性行會(huì)組織，行會(huì)章程規(guī)定會(huì)員會(huì)費(fèi)的一部分用來(lái)救濟(jì)鰥寡孤獨(dú)者。后來(lái)這一行為演變成捐贈(zèng)，礦工們?cè)诎l(fā)工資日設(shè)立一個(gè)募捐箱，個(gè)人根據(jù)自己的意愿進(jìn)行捐贈(zèng)。逐漸地，這種捐贈(zèng)發(fā)展成為繳費(fèi)，并形成固定的互助基金，用于支付礦工及家屬的醫(yī)療藥費(fèi)和喪葬費(fèi)。這些自發(fā)的行會(huì)行為，為德國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度的產(chǎn)生提供了思想基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。行會(huì)模式滿足了人類的互助需要，會(huì)員的風(fēng)險(xiǎn)得到一定程度的保障，生活有了改善。行會(huì)立足的自治原則也被納入到法人結(jié)社主義和互助主義的意識(shí)形態(tài)之中，成為天主教會(huì)的教條，在教皇關(guān)于社會(huì)問(wèn)題的重要教諭中得到了積極的宣傳。德國(guó)作為后發(fā)工業(yè)化國(guó)家，行會(huì)的傳統(tǒng)影響深遠(yuǎn)，為社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)施提供了模板。

(二)行會(huì)組織中的利益格局

“利益集團(tuán)”這一概念最早出現(xiàn)于政治學(xué)領(lǐng)域，后來(lái)又被經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科使用。廣義的利益集團(tuán)是指尋求有利于其團(tuán)體目標(biāo)或共同關(guān)心的政府政策的集體，立法機(jī)構(gòu)和政黨都包含其中;狹義的利益集團(tuán)是指那些致力于影響國(guó)家政策，但并不圖謀組織政府的組織。需要說(shuō)明的是，利益集團(tuán)這一概念是為了進(jìn)行分析而使用的，現(xiàn)實(shí)中存在的只是某某協(xié)會(huì)、工會(huì)、聯(lián)合會(huì)等團(tuán)體，這些團(tuán)體起著利益集團(tuán)的作用。德國(guó)在19世紀(jì)初開(kāi)始了工業(yè)化，工人階級(jí)力量日益壯大，1871年工人階級(jí)人數(shù)約820萬(wàn)，占德意志人口的20%，1882年增至1135萬(wàn)，占人口的25%。［2］同時(shí)，工人階級(jí)面臨越來(lái)越多的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)卻得不到保障，他們的處境極為艱難，工資水平極低，工傷事故頻發(fā)。①工會(huì)和社會(huì)民主黨鼓勵(lì)工人加入行會(huì)互助組織，以使風(fēng)險(xiǎn)得到部分化解。互助組織的規(guī)模因此而迅速膨脹，并表現(xiàn)出極為強(qiáng)大的聯(lián)合力量。1880年底有會(huì)員6萬(wàn)多名，到1885年就迅速增加到73．1萬(wàn)名。［3］工人的境況得到改善，工會(huì)和社會(huì)民主黨在工人階級(jí)中的威望也越來(lái)越高。行會(huì)互助組織的壯大和社會(huì)民主黨權(quán)威的提升，被時(shí)任首相俾斯麥視為“國(guó)家威脅”。他認(rèn)為社會(huì)民主黨問(wèn)題已經(jīng)不僅僅是法律問(wèn)題，更是戰(zhàn)爭(zhēng)和政權(quán)問(wèn)題。［4］統(tǒng)治者要維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定，必須得到工人階級(jí)的支持，從這層意義上說(shuō)，德國(guó)既有的行會(huì)互助制度所形成的權(quán)力格局，對(duì)統(tǒng)治者形成了一定的威脅，他們必須對(duì)此做出回應(yīng)。為此，俾斯麥于1878年頒布了《反對(duì)社會(huì)民主黨企圖危害社會(huì)治安法令》(《非常法》)，以鎮(zhèn)壓社會(huì)民主主義運(yùn)動(dòng)，并視圖控制行會(huì)組織。但是這一舉措并未能摧毀社會(huì)民主黨。俾斯麥意識(shí)到，單靠“大棒”無(wú)法平息工人運(yùn)動(dòng)，必須輔之以“胡蘿卜”改善工人處境，才可能取得勝利。俾斯麥采取“胡蘿卜加大棒”的兩手策略鞏固統(tǒng)治，一方面繼續(xù)執(zhí)行《非常法》，另一方面，俾斯麥計(jì)劃將政府的力量介入當(dāng)時(shí)存在的各種行會(huì)組織中，以中央集權(quán)的方式管理對(duì)其實(shí)施政府全面干預(yù)的國(guó)家法團(tuán)主義保險(xiǎn)制度，將保險(xiǎn)事業(yè)完全納入國(guó)家經(jīng)營(yíng)和管理中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)工人階級(jí)的全面控制。可見(jiàn)，工人運(yùn)動(dòng)和行會(huì)組織的發(fā)展壯大所形成的利益格局，對(duì)德國(guó)政權(quán)形成了威脅，成為社會(huì)保險(xiǎn)制度的直接推動(dòng)力。

二、利益集團(tuán)與社會(huì)保險(xiǎn)制度的產(chǎn)生

處于統(tǒng)治地位的個(gè)人在政治上依賴于特定群體集團(tuán)的支持，這些集團(tuán)使政體得以生存下去。很多政策在官方意識(shí)形態(tài)中都包含著為公眾利益服務(wù)，但是作為權(quán)威性社會(huì)價(jià)值分配方案的政策，更傾向于為能夠有效地參與政治生活的群體服務(wù)。因此，工人運(yùn)動(dòng)并不會(huì)自然地創(chuàng)設(shè)出福利國(guó)家，與社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)聯(lián)的各種利益集團(tuán)也在深刻地影響著制度的產(chǎn)生。

(一)社會(huì)政策學(xué)會(huì)的倡導(dǎo)

保守主義者傾向于法團(tuán)主義和家庭主義，其邏輯是為了社會(huì)整合，傳統(tǒng)的地位關(guān)系必須得到維持。代表人物古斯塔夫•馮•施穆勒(GustavvonSchmoller)和阿道夫•瓦格納(AdolfWagner)等經(jīng)濟(jì)學(xué)家成立了講壇社會(huì)主義學(xué)派，提出國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)思想，認(rèn)為國(guó)家是超階級(jí)的組織，可以在不觸動(dòng)資本家利益的前提下逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義，國(guó)家應(yīng)該為民眾的幸福和福利負(fù)責(zé)。講壇社會(huì)主義學(xué)派于1873年成立了“德國(guó)社會(huì)政策學(xué)會(huì)”，認(rèn)為德國(guó)最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是勞工問(wèn)題，國(guó)家應(yīng)該通過(guò)實(shí)施一系列社會(huì)政策，包括強(qiáng)制性的社會(huì)保險(xiǎn)、縮短勞動(dòng)時(shí)間、改善勞動(dòng)條件、仲裁勞資糾紛和工廠監(jiān)督等，保護(hù)勞動(dòng)者的正當(dāng)權(quán)益，才能維護(hù)政權(quán)的穩(wěn)定。瓦格納曾建議俾斯麥，政府不僅要積極推動(dòng)社會(huì)福利與保險(xiǎn)政策，而且應(yīng)該建立由國(guó)家主導(dǎo)的制度化的控制體系，以服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)和強(qiáng)權(quán)政治的發(fā)展。受社會(huì)政策學(xué)會(huì)的影響，俾斯麥開(kāi)始考慮一個(gè)綜合性的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃，重要策劃者西奧多•赫曼(TheodoreHerman)指出計(jì)劃的本質(zhì)是:“社會(huì)保險(xiǎn)立法必須服務(wù)于落實(shí)政府意圖的目標(biāo)，以及政府在社會(huì)秩序中的權(quán)威目標(biāo)”。［5］1881年帝國(guó)國(guó)會(huì)上威廉一世陳述了社會(huì)保險(xiǎn)框架，宣稱社會(huì)疾病不必絕對(duì)地通過(guò)壓制社會(huì)民主黨的過(guò)激行為得到解決，同時(shí)也要依靠推進(jìn)工人階級(jí)的福利來(lái)解決。國(guó)會(huì)報(bào)告提出建立醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、老年和傷殘保險(xiǎn)三項(xiàng)制度。