本文作者：柏正杰 宋華 單位：蘭州商學(xué)院財稅與公共管理學(xué)院

一、農(nóng)業(yè)保險的特征與農(nóng)業(yè)保險深化的涵義

農(nóng)業(yè)保險是目前世界上最重要的非價格農(nóng)業(yè)支持保護工具之一，全球約有40多個國家已經(jīng)推行或正在試驗農(nóng)業(yè)保險制度［1］，WTO的有關(guān)協(xié)議也明確規(guī)定政府可以運用財政手段支持農(nóng)業(yè)保險進(jìn)而支持本國農(nóng)業(yè)的發(fā)展①。這也是農(nóng)業(yè)保險與其他商業(yè)保險最為顯著的區(qū)別。在發(fā)達(dá)國家，財政對農(nóng)業(yè)保險的補貼包括保費補貼、經(jīng)營費補貼和再保險補貼等比較齊全的項目，而一般的政策支持不僅包括財政補貼、稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟支持，還包括政府在法律、行政上的支持等。

從我國目前政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的實際情況看，政府通過保費補貼等政策，以保險公司市場化經(jīng)營為依托，將財政手段與市場機制相對接，形成了農(nóng)業(yè)保險“政府引導(dǎo)，市場運作”的特征。國內(nèi)外實踐充分證明，農(nóng)業(yè)保險盡管在形式上依然表現(xiàn)為以集中起來的保險費建立保險基金來補償被保險人因約定事件發(fā)生所造成的經(jīng)濟損害，從而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者以繳納小額保險費為代價，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中的財產(chǎn)損失轉(zhuǎn)嫁給保險公司制度安排，但由于政府以主導(dǎo)地位和政策支持等形式強勢介入，使農(nóng)業(yè)保險在運行機制進(jìn)而實施效果上已經(jīng)超越了一般商業(yè)保險，不僅從直接效果上實現(xiàn)了社會化分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險的作用，而且從最終效果上保障了國家農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展，同時客觀上為政府創(chuàng)新農(nóng)業(yè)救災(zāi)方式和提高財政資金使用效率提供了途徑。因此，農(nóng)業(yè)保險在本質(zhì)上已經(jīng)成為政府支持保護農(nóng)業(yè)的手段和工具，成為國家農(nóng)業(yè)保護性政策體系的組成部分，政策性已成為農(nóng)業(yè)保險最突出的特征。

“深化”一詞有向更深的階段發(fā)展或使其向更深的階段發(fā)展的含義。“金融深化”(FinancialDeepening)是指政府放棄對金融市場及金融體系的過度干預(yù)，放松利率及匯率管制，使利率及匯率成為反映資金供求和外匯供求變化的信號，從而促進(jìn)儲蓄和投資的增加及經(jīng)濟增長。金融深化，就是要放開對利率的管制，取消信貸配給，實行金融的自由化。“深化設(shè)計”是指在業(yè)主或設(shè)計顧問提供的條件圖或者原理圖的基礎(chǔ)上，結(jié)合施工現(xiàn)場的實際情況，對圖紙進(jìn)行細(xì)化、補充及完善。深化設(shè)計后的圖紙既要滿足業(yè)主或設(shè)計顧問的技術(shù)要求，又要符合相關(guān)地域的設(shè)計、施工規(guī)范，并通過審查，圖形合一，能夠直接指導(dǎo)現(xiàn)場施工。農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的國際國內(nèi)經(jīng)驗均證明，由于具有強烈的政策性特征，農(nóng)業(yè)保險不適合完全市場化經(jīng)營。因此，農(nóng)業(yè)保險深化并不是指“去政府化”或者“市場化”，農(nóng)業(yè)保險深化的涵義是:在保持政府和市場結(jié)合特色基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式和經(jīng)營機制的創(chuàng)新。

二、甘肅省政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展與機遇

2003年中共十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確提出要“探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度”，2004年“中央一號文件”提出“加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度，選擇部分產(chǎn)品和部分地區(qū)率先試點，有條件的地方可對參加種養(yǎng)業(yè)保險的農(nóng)戶給予一定的保費補貼”后，湖南、浙江、上海等省份先后開展農(nóng)業(yè)保險試點。2006年，甘肅省政府陸續(xù)下發(fā)了《關(guān)于大力推進(jìn)保險業(yè)改革發(fā)展的意見》(甘政發(fā)〔2006〕102號)和《關(guān)于充分發(fā)揮保險在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中作用的意見》(甘政辦發(fā)〔2006〕137號)等兩個文件，出臺了支持、加快農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的相關(guān)政策措施，省財政也加大了對農(nóng)業(yè)險的扶持力度，2007年省財政撥出300萬元試點補助資金，確定肅州區(qū)的奶牛和制種、甘州區(qū)的玉米制種和肉牛、臨澤縣的玉米制種和奶牛、靜寧縣和涇川縣的蘋果為試點品種。2007年人保財險甘肅分公司承保能繁殖母豬66．9萬頭，承擔(dān)風(fēng)險保障6．7億元［2］。

從2007年開展能繁殖母豬保險試點工作以來，截至目前，甘肅省政策性農(nóng)業(yè)保險除省財政每年安排專項補貼資金，在酒泉、武威、張掖、白銀等地開展設(shè)施蔬菜、玉米制種、啤酒大麥等地方特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)品種保險試點外，被中央財政納入農(nóng)業(yè)保險保費補貼范圍的政策性農(nóng)業(yè)保險項目已發(fā)展到能繁母豬、奶牛、玉米、青稞、牦牛、藏系羊等6個品種。其中，除青稞、牦牛、藏系羊3個品種涉及甘南州及武威市天祝縣等藏區(qū)之外，能繁母豬、奶牛兩個品種覆蓋全省，玉米覆蓋天水等7個地州市;除青稞、牦牛、藏系羊等3個涉及藏區(qū)品種中央及地方財政保費補貼比例為90%以外，能繁母豬、奶牛、玉米等3個品種的補貼比例分別為80%、90%、80%;全部品種均由人保財險甘肅省分公司承保。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從2007年到2011年，甘肅省實現(xiàn)保費收入累計達(dá)3．58億元，其中養(yǎng)殖業(yè)保險保費收入2．91億元，種植業(yè)保險保費收入6654萬元，承擔(dān)農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障63．58億元，處理農(nóng)戶理賠案件11．01萬件，為農(nóng)戶支付賠款1．72億元，受益農(nóng)戶17．36萬戶。2011年全年，甘肅省農(nóng)業(yè)保險保費收入規(guī)模1．66億元，其中，藏區(qū)特色農(nóng)牧業(yè)保險保費收入7882萬元，為農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)提供風(fēng)險保障28．75億元，承擔(dān)風(fēng)險保障額度同比增長1．7倍［3］。從總體上看，2007年以來，在中央政府的大力支持和甘肅省各級政府的積極推動下，甘肅省農(nóng)業(yè)保險從停到辦、從小到大，承保品種不斷增加，承保收入不斷增長，覆蓋范圍不斷擴大，體制機制不斷健全，已形成了既有全國統(tǒng)辦品種、又有地方特色品種，多層次、多經(jīng)營主體、交錯分布的多格局農(nóng)業(yè)保險發(fā)展局面。

甘肅省雖然不是農(nóng)業(yè)大省，但卻是以農(nóng)業(yè)為主的省份，農(nóng)業(yè)保險盡管取得了較快的發(fā)展，但與上海、江蘇、新疆等農(nóng)業(yè)比較發(fā)達(dá)的省市區(qū)相比較覆蓋面和規(guī)模都比較小，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障能力相對有限。2012年對甘肅省農(nóng)業(yè)保險發(fā)展來說是一個充滿了機遇的時期。首先，2012年5月4日，國務(wù)院法制辦公布了《農(nóng)業(yè)保險條例》征求意見稿，廣泛征求社會各界意見。意見稿既反映了農(nóng)業(yè)保險國際通行的精神，也總結(jié)吸收了中共十六屆三中全會以來我國政策性農(nóng)業(yè)保險探索發(fā)展的基本經(jīng)驗;對農(nóng)業(yè)保險的原則、主體及其權(quán)責(zé)、政策、合同、業(yè)務(wù)等進(jìn)行了比較系統(tǒng)的規(guī)范［4］。這一舉措表示著我國的農(nóng)業(yè)保險即將結(jié)束以文件代規(guī)范的發(fā)展過程，標(biāo)志著我國農(nóng)業(yè)保險立法進(jìn)入了實質(zhì)性的階段，是我國農(nóng)業(yè)保險制度建設(shè)中的一項重大事件，將極大地推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展;其次，2012年4月24日，甘肅省政策性馬鈴薯保險啟動暨培訓(xùn)會在甘肅省定西市召開，標(biāo)志著甘肅省政策性農(nóng)業(yè)保險的又一個新品種———馬鈴薯保險工作在全省范圍內(nèi)正式啟動。在甘肅省財政廳、農(nóng)牧廳主導(dǎo)和多級財政支持下，從2012年啟動的政策性馬鈴薯保險工作對甘肅農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展意義重大，影響深遠(yuǎn)。第一，馬鈴薯保險不僅標(biāo)志著甘肅省最具特色、最具優(yōu)勢、最具規(guī)模和影響的馬鈴薯產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了政策性農(nóng)業(yè)保險制度安排之中，農(nóng)業(yè)保險將為甘肅省馬鈴薯種植企業(yè)和農(nóng)戶撐起“保護傘”;第二，馬鈴薯保險也標(biāo)志著農(nóng)業(yè)保險這種國際通行的農(nóng)業(yè)支持保護政策在內(nèi)地經(jīng)過幾年的試點推廣，在農(nóng)業(yè)條件相對比較復(fù)雜、發(fā)展比較落后的甘肅省進(jìn)入了一個新的階段:保險品種由能繁母豬、奶牛、玉米等普通種養(yǎng)產(chǎn)品向全省特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其覆蓋面上升到了一個新的層次;以保險承擔(dān)主體為核心的經(jīng)營模式也有所創(chuàng)新。