作者：張耀民 單位：銅川市財政局

農村稅費改革以來，農村政治經濟發生了巨大變化，特別是近幾年國家各項惠農政策的出臺和實施，進一步加大了對“三農”的投入力度，通過向城鄉提供均等的基本公共產品及服務、逐步加大基層財政建設，我國縣鄉政府財政困難狀況大大改善。建立完善公共財政，加強財政基礎管理和大力推進基層財政建設，進一步推進財政的科學化、精細化管理，鄉鎮財政作為連接國家與農民、城市與鄉村的重要橋梁，在提供農村公共服務、新農村建設中任務越來越艱巨。但在西部貧困地區，有許多縣鄉政府財政收支矛盾依然尖銳，制約著農村經濟和農民增收、各項事業的發展以及財政自身建設。如何建立適應新形勢發展需要的規范的鄉鎮財政管理體制？如何通過鄉鎮財政體制創新走出困境？筆者結合銅川實際對當前貧困縣鄉鎮財政建設困境進行了一些思考。

一、現行鄉鎮財政管理體制存在問題

銅川市轄一縣三區，其中3個國家級貧困縣（區），1個省級貧困區。目前共有34個鄉鎮，543個行政村，農業人口44.96萬人。近年來全市財政收入雖增長較快，但收支矛盾依然突出。特別是鄉村基層財政，多年來由于財力原因僅能維持低水平運行。筆者認為有效解決鄉鎮財力不足，促進基層財政建設取得實質效果，應著力從事權與財力、財政體制以及制度建設等方面入手對現行鄉鎮財政體制問題進行深入的改革和探索，目前困境主要有以下幾點：

（一）鄉鎮財政無法引起鄉鎮領導足夠重視鄉鎮政府作為群眾利益的直接承辦者，是全面貫徹中省市各級政府一系列惠農政策，落實扶貧濟困方針，促進社會公平正義的中間載體。鄉鎮財政在很大程度上要用有限的財力承擔更多的責任，甚至可以說，直接決定著國家宏觀調控的力度和成效。然而，鄉鎮財政在機構設置、人事制度、行政管理與具體業務分屬鄉鎮和縣（區）管理，有的鄉鎮領導對新形勢下的財政職能不甚了解，認為財政就是領導的會計、出納，隨意調、派、換財政工作人員，使得鄉鎮財政業務骨干人員向系統外流動性較大，嚴重影響了財政整體工作的連續和規范化管理。

（二）鄉鎮事權和財力不對等農村稅費改革后，銅川市的鄉鎮、村幾乎全部依靠上級財政的轉移支付補助維持基本運轉，自身可用財力較少，資金供需矛盾仍然突出。以經濟中等縣、中等鄉的一個中等村為例分析，現階段要保證村級組織正常運轉最低需要4萬元。其中：村干部工資及補助1.46萬元，村級組織辦公費0.6萬元，計劃生育費用0.6萬元，突發性事件支出（主要指防汛抗旱、檢查評比支出）0.3萬元，生產經營支出（主要指為發展生產而發生的各項成本和費用）0.4萬元，其他支出0.64萬元。從目前的實際情況來看，2008年全市543個村的平均收入（含各種轉移支付收入）為2.4萬元，尚有缺口1.6萬元，543個村的缺口總計1303萬元。鄉、村在上級財政的轉移支付資金上經常爭搶，一定程度上也影響到鄉鎮政府的正常工作運轉，更不用說興辦一些農村公益事業。

（三）財政約束軟化，鄉鎮機構膨脹，財政供養壓力劇增目前，銅川市鄉鎮人員普遍超編嚴重，雖經歷次機構改革和多次清理，但始終未能走出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。其主要原因：一是財政監管“缺位”。鄉鎮一級政府無論鄉鎮規模大小和當地資源狀況如何，都要設置十幾個甚至二十多個部門，增事務增機構，減事務不撤機構，長此以往導致機構和人員極度膨脹，財政缺乏有效的制約；二是鄉鎮政府“越位”。在實施公務員管理制度之前，鄉鎮機關進人沒有規范的約束和有效的監管，在就業形勢艱難的情況下，人員進入的隨意性較大；三是國家政策“錯位”。一方面，國家對大、中專生的硬性招聘安排，對本來過剩的鄉鎮機構人員沒有很好裁減，使原來3-4人就可保證運轉的單位，人員短時期內竟成倍增加；另一方面，復轉軍人安置、民辦教師轉正等增加鄉鎮財政供養，在撒鄉并鎮的改革中，雖然下達了精簡人員的目標，但由于缺少有效的安置辦法，精簡人的工作難上加難，最終還是越減越多。此外，隨著計劃生育政策的深入人心，計生工作已由過去的全體干部一起抓變為專職人員常年抓；還有一些站所業務上劃區縣一級，因此鄉鎮一級形成大量的富余人員，造成人無事干，事無人干。然而，確保機關事業單位人員工資按時足額發放是各級的政治任務，這種極度膨脹的財政供養加劇了收支矛盾。例如銅川市某縣（區）2001－2007年，財政收入年均增長24%，支出卻增長了27%，其中工資性支出增長了1.5倍，財政收入大部分被人頭費吃掉。

（四）債務監管化解機制不健全，貧困地區債務負擔沉重據調查，至2005年底，全市鄉鎮累計負債達到了34503萬元，鄉均負債235萬元；其中共有村級債務24155萬元，平均每村債務近45萬元。此后，進一步增加，巨額債務形成原因復雜。一類是舊債。主要是有的是原鄉、村干部為創政績，以鄉鎮政府或村級組織名義向銀行或個人借貸興辦企業，建設公益事業項目形成的；有的是村集體為“普九”、“兩基”達標而形成的；有的是因鄉鎮機構膨脹，收支缺口較大，為彌補日常開支而舉債形成的；還有的是原基層干部吃喝招待等缺少監管所形成的；有的是墊付稅款、彌補赤字、擔保扣款形成的，絕大部分根本無法回收。二類是新債。財政采取許多的獎勵措施積極促進舊債化解，已取得一些成效。但是，新農村建設又加劇了鄉鎮舉債，主要是農村基礎設施建設舉債，比如，農村道路建設，“村民打底子，政府鋪面子，財政補助為水泥路面15萬元/公里，瀝青路面10萬元/公里”，這在平原地區也許適合，而銅川市的大部分山區路面，這樣的補助標準顯然偏低，造成了大量的資金缺口，鄉鎮政府為了完成任務只有舉債。由于缺少收入來源，因此舊債還未還清，又添新債。加之目前缺少化解不良債務的利好政策和財務支持，許多鄉鎮賬戶多次因此被法院查封，因欠費而被斷電、停電等更是常事。在加大財政風險的同時，也進一步加劇了農村社會的各種矛盾。

（五）鄉鎮財政理財積極性難以提高稅費改革后，鄉鎮政府的自主收入大幅減少，而又缺乏新的財源增長點，村級基本無收入。鄉鎮財政是上級財政給什么錢，花什么錢，對上級財政轉移支付補助依賴性很強。雖然現在人民群眾對政府期望值很高，總希望當地政府能盡可能為其提供更多優質的公共產品和良好的服務，但鄉鎮苦于財力匱乏，往往事與愿違，結果是群眾不滿意，政府自己也不滿意。在促進經濟社會發展上，鄉鎮大多是心有余而力不足，因此，更多的只能是等、靠、要，依靠上級財政部門幫助而發展，事實上，鄉鎮也只有這種辦法，別無他途。在一無區位優勢，二無資源優勢的鄉鎮，發展的難度可想而知。