作者：鐘艷君 單位：南京農業大學公共管理學院

教育行政主體觀涉及教育行政主體的本體、資格、范圍、類型、權利和權力、義務等多方面的基本內容，其隨著社會生活的發展會發生一定的變移。而現實中，社會行政的發展貫穿于社會生活的眾多領域，其在教育領域的發展必然就會對傳統教育行政主體觀產生相應的影響，本文擬對這一問題作些分析和探討。

一、社會行政的由來

社會行政范疇的產生，總體上是因為不斷成長的市民社會與政治國家的分化、對立和互動發展，形成了私人領域和公共領域、特殊利益和普遍利益、個體權利和公共權力的分野、沖突與整合，促進了社會公共組織的生成與發展。一般認為，英國1834年頒布的“新濟貧法”在推動社會行政問世并逐漸興起的歷史中掀開了最早的一頁1。隨后，西方社會的理論界又通過對“福利應該是針對部分人的還是所有人的需要”的大討論，通過對這樣一個自由和平等之間的矛盾的比例選擇的價值判斷，逐漸形成了當今西方的“社會行政”概念，即從簡單的公共與私人領域的大分法，從簡單的政府部門與非政府部門的關系推展到個人參與到公共生活領域的公民權范疇，將社會弱勢群體的需要同公民參與及社會整和加以聯系2。一般而言，行政指的是由國家行政機關，運用國家公權力，通過組織、實施、監督等各項手段對國家事務和社會事務進行管理的各項活動的總稱。具體理論上，又存在著公共行政、國家行政、社會行政等諸多概念，社會行政屬于公共行政的范疇，公共行政指的是由一定的組織對社會公共事務進行管理的活動，國家行政是我國傳統行政法中所規范的行政，即由行政機關代表國家所實施的行政行為，國家行政是歷史的產物，是“全能政府”的體現，但實踐證明，政府并非全能，對于日趨復雜而細致的當代社會生活中的各項管理活動，政府更是沒必要，也無法一一對其進行壟斷，有一部分社會管理事務可以從行政機關分離出去，按照法律的規定授權給有公共管理職能的社會組織，甚至是私營性質的組織，進行規范化的管理，這時就出現了社會行政。社會行政比一般意義上的行政更側重于社會發展中各種社會問題的解決，同時社會行政的出現使社會公共行政的范圍擴大，不再局限于國家行政。

我國社會行政的興起時間并不長，有其特定的時代背景。一般認為，社會行政在市場經濟條件下能得到廣泛發展，一個普遍認可的解釋是，出現了第二種市場失靈和政府失靈。通常意義上的政府失靈，指的是政府在提供私人物品上的職能失靈。而市場失靈則通常是指市場機制在提供公共物品上的失靈。于是公益靠政府、私益靠市場便成了共識。這種意義上的政府失靈與市場失靈是互為解決的，即市場失靈之處可以指望政府，政府失靈之處可以指望市場。但隨著市場經濟的進一步發展，這種政府失靈與市場失靈互為解決的體制出現了問題，出現了第二種市場失靈和政府失靈。所謂第二種市場失靈指的是：市場不僅在提供公共物品上存在著失靈，在提供私人物品時也有一些功能缺陷。例如，由于信息不對稱，消費者無法有效識別商品品質，于是消費者權益保護就成了一個單靠市場交換不能解決的問題，需要有“消協”之類的組織存在。另一方面，政府不僅在從事競爭性私人物品的生產中存在著失靈，在公共事務方面也有失靈之處。例如，由于利益表達機制不健全，政府所形成的社會政策有時不能很好地滿足處于社會邊緣的困難群體以及其他特殊群體的需要1。于是社會行政的主體便與政府、企業等一起構成了現代社會。我國社會行政的起源并不是對市場經濟失靈的反應，是對計劃經濟向市場經濟轉化的過程中出現的種種問題的反應，如對民主、自由、人權的渴望，對腐敗和濫用權力的抵制，對官僚主義和效率低下的反省。在市場經濟條件下，利益主體日益多元化，維護不同群體的利益不能僅靠政府，需要建立相應的社會組織。當社會利益主體發展得足夠強大，而政府在轉變職能過程中不斷分權，二者結合促使國家與社會之間關系的重構，社會行政就此有了巨大的發展空間。

二、教育行政主體觀的基本內容

教育行政主體觀涉及教育行政主體的本體、資格、范圍、類型、權利和權力、義務等多方面的基本內容，筆者擬就本文以下將討論的本體、資格及權利三個方面的內容做一簡單闡述。所謂教育行政主體的本體觀，簡言之，是指人們對教育行政主體應該是誰、不能是誰的看法。在早期，國家完全依靠政府來管理行政事務，因而早期的行政主體理論都把行政主體俠義地界定為政府機關，斷定除此而外的組織都不允許充當行政主體。我國在改革開發以前，包括改革開發之初，國家與社會生活深受這種本體觀的影響，也完全使用“教育行政機關”概念來表征教育行政主體。20世紀八十年代以后，以“黑堡宣言”為標志，西方行政學確立了由傳統行政學向公共行政學轉向的發展方向，越來越多的學者基于國家與社會管理領域出現的一系列新現象，開始傾向于將行政活動看作是相關主體在國家領域和社會公共領域兩個領域里的管理活動，這在理論上為徹底突破傳統的行政主體本體觀鋪平了道路：人們對“教育行政主體應該是誰”這一問題的答案，有了新的思考和選擇的可能。

所謂教育行政主體的資格觀，是指人們對教育行政主體資格條件的看法。而資格條件是指一個組織在通向合法享有和行使教育行政權力的道理上所必須具備的法律條件，即合法身份。當教育行政主體只能是由行政機關來擔任時，法律一般不需要對此予以特別關心并作出專門規定，通常情況下援引憲法的相關規定就足夠了。可是，當非行政機關也被允許擔當教育行政主體時，情況就變得復雜多了。這時，法律就不能不對非行政機關組織擔當行政主體的條件、范圍、實效、責任等問題作出明確、具體、細致的規定。鑒于行政主體擇入范圍擴大是一個漸進的歷史過程，大多數國家在行政主體資格觀方面實際上經歷了一個從無到有、從不完善到逐漸完善的建立過程，反映在立法上，就是要通過嚴密的《行政組織法》及其他具體法律法規，對行政主體的資格獲得規定嚴格的實質要件與程序要件，以高度體現“不是授予的，就是僭取的”的法治原則。行政職能和公權力的排他性使得行政主體本來就享有超越其他社會主體的壟斷地位，而傳統的教育行政主體觀受“利維坦主義”1的影響，歷來對行政主體的權利（力）配置持寧重毋輕的強硬立場。正是這種允許行政主體對社會施展過于強大的支配功能的理念，在行政實踐中豪無懸念地帶來行政壟斷、行政侵權、行政腐敗、行政成本高居不下等弊端。教育行政權作為政治國家權力的一個組成部分，它同樣源于人民主權和公民權利，按照盧梭等人的解釋，它是通過社會契約形成公意進而轉化為權力這種公共產品的。所以，如果過度配置教育行政主體的權利（力），卻不設置相應的約束條件，也不注重依照程序去行使，勢必會嚴重損害教育行政活動的公平正義性，使教育行政活動還未實施即已在倫理上遭受行政相對方的懷疑和社會的否定性評價。因此，新教育行政主體的權利觀將“義務”的概念引入并置于重要的地位來考慮。其認為，教育行政主體一旦獲得一系列法定權利（力），即同時負有相應的法定義務，有責任保障相關權利主體通過相對受動的作為與不作為的方式在教育領域獲得其應該獲得的利益，否則它自身需要承擔不利后果。