作者：程濤 單位：湘潭大學公共管理學院

作為國家政治制度的重要組成部分,行政監(jiān)察制度在維護國家政權(quán)、保持政治穩(wěn)定中發(fā)揮了重要的作用。中國封建行政監(jiān)察制度形成于先秦時期,發(fā)展于唐宋元時期,完善于明清時期。在其發(fā)展過程中,形成了一系列頗具中國特色的機構(gòu)、職能和監(jiān)察法規(guī),切實起到了在國家政權(quán)運作中的制衡作用。中國兩千多年的封建社會史證明,雖然封建監(jiān)察制度是建立在封建專制主義中央集權(quán)基礎(chǔ)上、服務(wù)于以皇帝為代表的地主階級專政,但是在糾察百官、保證吏治清明方面也起到了積極作用,不僅對歷代封建王朝興衰產(chǎn)生過重大影響,而且作為一種重要的國家制度,迄今仍有一定的借鑒意義。

一、中國封建社會行政監(jiān)察制度的歷史沿革

1.行政監(jiān)察制度的形成時期———先秦至魏晉南北朝時期

先秦時期。在夏商周三代的國家事務(wù)中已有監(jiān)察的因素或監(jiān)察的活動。到了西周時期開始設(shè)有專職的監(jiān)察官員,稱為小宰、宰夫或御史,分屬于天官家宰及春官宗伯之下。春秋戰(zhàn)國時的御史已兼有監(jiān)察的使命。雖然這個時期尚未產(chǎn)生專職的監(jiān)察機構(gòu),作為一種嚴格意義上的監(jiān)察制度還沒有建立。但是御史的職能有擴大的趨勢,而且出現(xiàn)了中央監(jiān)察與地方監(jiān)察的萌芽。所有這些,都為秦漢時期行政監(jiān)察制度的形成奠定了基礎(chǔ)。秦漢時期。秦漢封建王朝建立,初步形成了御史制度和言諫制度相結(jié)合的行政監(jiān)督制度格局。秦朝的監(jiān)督機關(guān)是政府的重要組成部分,對行政和司法負有監(jiān)督之責。中央監(jiān)督機關(guān)是御史府,其長官是御史大夫。御史大夫是副丞相。一方面帶有中央政府秘書長的性質(zhì),一方面有秦朝最高監(jiān)察長的性質(zhì),對包括丞相在內(nèi)的百官按法律進行監(jiān)督,御史大夫和丞相、太尉全稱三公。魏晉南北朝時期。魏晉南北朝的中央監(jiān)察機構(gòu)仍承襲東漢的御史臺,但東漢時御史臺受少府節(jié)制,三國兩晉南北朝時期成為皇帝直接掌握的獨立機構(gòu)(南朝稱南司,北魏稱御史中尉,北周稱憲司)。御史中丞為御史臺的長官。御史中丞權(quán)力很大,與司隸校尉分督百僚。隨著御史臺地位的上升,司隸校尉逐漸向行政官轉(zhuǎn)化。此期給諫制度由了很大發(fā)展,監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)不斷加強,組織不斷擴大,對御史的人選更加嚴格。這說明地主階級在長期專政的政治時間中認識到:監(jiān)察機構(gòu)對加強整個國家的統(tǒng)治效能是有益的。

2.行政監(jiān)察制度的發(fā)展時期———隋朝至元朝時期

隋唐時期和宋代中央集權(quán)不斷加強,官僚系統(tǒng)進一步完善,監(jiān)察制度也隨之進一步得到發(fā)展。隋唐時期。隋文帝改革了原有的監(jiān)察體制:恢復御史大夫制度;擴大監(jiān)察機構(gòu)的規(guī)模;廢除御史直屬官制度;恢復地方巡察制度等。唐則進一步健全、完善了監(jiān)察機構(gòu)。總體上說,唐代的監(jiān)察機構(gòu)分為諫官組織和御史臺兩部分。諫官負責規(guī)勸皇帝;御史臺負責監(jiān)督百官。御史臺實行分署辦公,成立臺院、殿院、察院,三院在御史大夫(御史臺長官)率領(lǐng)之下各司其職,構(gòu)成一個嚴密的中央監(jiān)察系統(tǒng)。唐朝不僅在中央建立了龐大而系統(tǒng)的監(jiān)督機構(gòu),而且在地方上也建立了嚴密的監(jiān)察制度。唐朝對地方實行巡按制度亦即“道察”制度。它同監(jiān)察院遣地方臨時工作的監(jiān)察使共同構(gòu)成地方的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。宋朝時期。宋代的監(jiān)察機關(guān)沿襲唐制,中央設(shè)御史臺,御史臺以御史中丞為長官。宋初還在唐朝諫官的基礎(chǔ)上,于門下省設(shè)立諫院,但其主要職掌不是規(guī)諫君主,而是舉發(fā)臣下的不法行為和對政府各部門的措施提出“諫正”。諫院和御史臺并稱“臺諫”。宋代于地方建立的通判,也負責對地方官吏的監(jiān)察。皇帝有時委派轉(zhuǎn)運使、觀察使、按察使、外任御史等官,兼理地方監(jiān)察事務(wù)。隨著專制主義制度的強化,不僅監(jiān)察機關(guān)的地位有所提高,制度也逐漸嚴密。主要表現(xiàn)在:第一,皇帝親自掌握御史的任命權(quán)。第二,未經(jīng)兩任縣令者,不得為御史。第三,允許御史“風聞彈人”,不一定要有實據(jù),奏彈不當也不加懲罰,從而助長了御史彈劾權(quán)的濫用。元朝時期。元朝的監(jiān)察機關(guān)中央為御史臺,地方劃分二十二道監(jiān)察區(qū),設(shè)肅政廉訪使(即監(jiān)察御史)常駐地方。由于元朝是蒙古貴族操縱下的封建政權(quán),因此雖利用漢族地主官僚實現(xiàn)對全國的統(tǒng)治,但又害怕他們擁權(quán)自重而采取防范的政策,主要是通過監(jiān)察機構(gòu)嚴密監(jiān)視地方官吏的活動。元朝提高了監(jiān)察官的品級,特別是御史大夫一職必須由蒙古貴族擔任。一般漢族官員是不能充當?shù)胤奖O(jiān)察御史的書吏。元朝的監(jiān)察機關(guān)執(zhí)掌糾察百官善惡,政治得失。御史臺除監(jiān)督司法機關(guān)活動外,被控官吏可以赴御史臺自陳冤抑,如屬實則罪被告,不實則加等治罪。民間有“冤滯”也可以“赴恕于臺”。地方各廉訪司官員定期“錄囚”和“按治”。官吏有過,罪狀明白者,六品以下由廉訪司論罪,五品以上申臺奏聞。監(jiān)察官如有犯贓行為,則加等治罪,雖不枉法亦除名。

3.行政監(jiān)察制度的完善時期———明朝至清朝時期

明清時期,封建統(tǒng)治者為挽救其衰亡,一方面要發(fā)揮監(jiān)察機構(gòu)的作用,另一方面又要采取各種措施操縱和防范監(jiān)察官員。明初廢丞相,設(shè)六部,把御史臺三院合并為都察院。其監(jiān)察機構(gòu)包括都察院和六科給事中,實行地方分區(qū)監(jiān)察和中央按系統(tǒng)監(jiān)察相結(jié)合的二元制。都察院是中央監(jiān)察機關(guān),其職責是“糾劾”官吏。為加強對地方的控制,設(shè)十三道監(jiān)察御史,分掌地方監(jiān)察。除此之外,明朝還設(shè)有廠衛(wèi)特務(wù)機構(gòu),負責秘密監(jiān)察各級官吏。明朝中后期,廠衛(wèi)橫行,實際已掌握監(jiān)察實權(quán)。清朝沿襲了明朝的監(jiān)察制度,但采取一些措施糾正明朝監(jiān)察制度的缺陷,使監(jiān)察制度更加嚴密。清朝的監(jiān)察機關(guān)地位進一步提高,左都御史(從一品),左副都御史(正三品)均為長官,主管都察院的監(jiān)察事務(wù),又稱“堂官”。而右都御史和右副都御史并不在京任職,專作總督、巡撫的加銜,右都御史由總督兼任。六科給事中變成了都察院主要的下屬機構(gòu),分吏、戶、禮、兵、刑、工六科,長官稱為掌印給事中。十五道是都察院另一個重要的下屬機構(gòu),其職責是監(jiān)督各級官吏(主要是地方官吏)。為加強對皇族的監(jiān)督,還設(shè)置宗室御史,負責監(jiān)察宗人府,又稱“稽查宗人府衙門”。自唐朝以來的臺、諫并列體制至此合二為一,監(jiān)察機關(guān)實現(xiàn)統(tǒng)一。

二、中國封建社會行政監(jiān)察制度的特點

中國的行政監(jiān)察制度在其漫長的發(fā)展歷程中,經(jīng)歷了一個逐步發(fā)展和完善的過程。中國封建時期的行政監(jiān)察制度主要是為皇權(quán)服務(wù)的,所以存在著諸多的弊端和局限性。但是,從歷史的角度來看,中國封建社會行政監(jiān)察制度的理論與實踐是一脈相承的,在其發(fā)展演變的過程中形成了自身的特點。