作者：陳麗萍 單位：湖北孝感學院

現代社會應是法治社會。行政法治是依法治國的必然要求,也是實現依法治國的核心內容。行政法治程度的高低,直接關系到黨和政府在人民群眾心目中的形象和人民群眾對法治的信心,影響到經濟建設的健康發展。市場經濟秩序的確立、運行必須靠法律來保證,政治和社會生活也必須依靠法規來規范。權力只有在法律的監督和制約下才能有效避免腐敗。行政管理的過程實質上就是權力的運行過程,整個過程必須依法行政。唯有如此,才能限制權力的惡性膨脹,實現管理職能并保護公民的合法權益,才能做到政令暢通,提高行政效率。

一、行政法治的基本內涵

關于行政法治的基本內涵主要有三種觀點:一種認為行政法治就是保障和維護行政權的有效實施,強調國家管理的作用,“既是管理者進行管理的法,又是管理管理者的法”[1],稱為管理論;另一種認為行政法治就是要控制和限制行政權,“行政法最本質的特征就是對政權的控制”[2],稱為控制論;還有一種認為行政法治既要保障行政權的有效實施,維護公共利益,又要防止行政權的濫用,“現代行政法本質上是平衡法”[3],稱為平衡論。其中,平衡論就是要在行政權和公民權,公共利益和個人利益兩大權利、兩大利益之間尋求平衡點。現在世界上大多數學者都同意平衡論的觀點。“在一個強調行政機關主導地位和公民服從地位的時代和國度,行政法的本質只能表現為‘管理法’———而在一個強調公民權利、害怕行政專橫的時代和國度,行政法的本質則可能表現為‘控權法’———行政法發展到今天,一方面,現代社會政治、經濟、文化發展已有效地控制了行政專橫,保障了公民權利;另一方面,這種政治、經濟、文化的發展又要求適當擴大行政權,約束公民權。在此,適應這一社會趨勢,現代行政法在世界各國都不同程度地跳出了‘管理法’或‘控權法’的窠臼,向著平衡法的方向發展,其特征是行政權受到約束;行政權與公民權之間既相互制約,又相互平衡。”[3]

二、我國行政法治尚不完善之處

1.行政立法緩慢、滯后,不能適應政府工作的需要。

其一,內容不能與正在逐步建立的市場經濟體制、民主法治體制和精簡、統一、效能的行政管理體制相適應。《國務院組織法》和《地方人大和地方政府組織法》基本上是在計劃經濟體制下制定的,沒有很好地體現黨政分開、政企分開、政府權力下放、政府職能轉變的要求,在這方面要下大工夫研究,作大動作修改。

其二,條款過于簡約、粗疏,有些條款含義不明確。《國務院組織法》只有11條,約850字,其行文之簡略,堪稱世界立法史上的一絕;《地方人大和地方政府組織法》規定的條款也只有15條,3300字左右。這對于我國這樣一個有著13億人口、政治經濟文化發展很不平衡的大國來說,顯然是過于簡單了。如在《憲法》、《國務院組織法》中要不要對國務院副總理、國務委員的人數進行限定,要不要對國務院組成部門的數目進行限制,要不要對國務院直屬機構、辦事機構、議事協調機構的法律地位、設置條件和程序等作出規定。又如國務院實行總理負責制與重大問題經國務院常務會議或國務院全體會議討論決定之間是什么關系,遇意見分歧時決策是實行合議制還是實行首長制,國務院常務會議和全體會議是決策機構還是決策咨詢機構,哪些重大事項應當由國務院常務會議討論決定,哪些重大事項應當由國務院全體會議討論決定,等等。又如是否應當對不同地區、不同級別、不同類型的政府的設置、組成、職能等作不同的規定。[4]

其三,體系上尚不健全和完備,沒有形成一個相互配套的行政組織法體系。中央政府只有《國務院組織法》,沒有各部委辦局組織法。地方各級政府不僅沒有分級的政府組織法,而且現行的政府組織法還與地方人民代表大會組織法放在一起,沒有獨立。民族自治地方政府也沒有自己的組織法。

2.行政執法不嚴。有些行政人員在行政執行中陽奉陰違,搞“上有政策、下有對策”,把政策執行變成自己謀取私利的途徑,而且有的地方政府對違法的行政人員缺乏懲罰的措施。這嚴重損害了國家和人民群眾的利益,破壞了行政執行的效率原則。

三、強化行政法治建設的措施　

　1.進一步完善行政法律體系。目前,以憲法為核心和基礎的中國社會主義法律體系框架已初步形成,國家的政治生活、經濟生活和社會生活的主要方面已基本上做到了有法可依。但與改革開放和市場經濟發展的要求相比,我國的行政法制建設還比較滯后,行政管理的某些方面還存在立法空白,立法質量也有待于進一步提高。突出表現在現存的法律、法規與規章之間缺乏協調和統一,使行政執法者難以適從;有些法律、法規的一些條款太原則,不便操作和畸輕畸重;還有一些法律、法規對某些行政機關設定的職權過大,尤其對自由裁量權,往往規定的幅度過大,沒有顧及到公民權利一旦受到侵害后的法律責任,容易造成少數行政執法人員毫無顧忌地濫用行政權。[5]因此,我們必須進一步完善行政法律體系,為依法行政創造法律條件。首先,必須加快立法步伐。當前,特別要抓緊制定規范市場主體行為、市場經濟秩序、宏觀調控、社會保障和救濟、規范收入分配等方面的法律法規;解決在建立商品市場、原材料市場、金融資本市場、房地產市場、勞動力市場等方面執法依據不足的狀況;改變實施細則滯后法規不配套現象,盡可能使法律法規及規章同步出臺,并加強立法解釋工作,使法律規范更加適應實際,操作性更強,以解決有法難依問題。其次,注重立法質量,糾正片面追求數量而忽視立法質量的傾向。近年來我國頒布實施的許多法律文件修改過于頻繁,并且有些在實踐中難以施行。問題的要害在于立法時,立法者對該法所調整的社會關系缺乏科學而精細的調查研究,或者著力于通過立法解決本部門的編制、級別、經費及其他種種具體問題。應當看到,一個法律文件制定得成功與否以至于最終能否被有效地施行,很大程度上取決于該法是否正確而深刻地反映了廣大人民群眾的意志和利益,以及它所要調整的那部分社會事務發展的客觀規律。具體來講,提高立法質量,要堅持以下原則:一是要用鄧小平理論指導行政立法實踐。鄧小平理論特別是鄧小平民主法制思想,為建立和完善有中國特色社會主義法律體系奠定了理論基礎,提供了指導原則。

只有堅持以鄧小平理論為指導,立足于國情,立足于總結改革開放和社會主義現代化建設的實踐經驗,并在此基礎上借鑒國外好的經驗特別是反映市場經濟共同規律的東西,為我所用,才能更好地解決行政立法工作中帶普遍性、共同性的問題。二是要把行政立法決策與黨的改革、發展和穩定的重大決策緊密結合起來。這是行政立法堅持黨的領導的具體體現。三是要全面體現政府機構改革的精神和原則,防止把那些已經不能適應社會主義市場經濟要求的傳統行政管理辦法法制化。也就是行政立法要與時俱進。四是立法所確定的法律規范都要明確、具體,備而不繁,簡明扼要,有可操作性,便于遵守、執行,能夠真正解決實際問題。五是要以最大多數人民的最大利益為根本原則,正確處理中央與地方的關系,集中與分散的關系,全局與局部的關系,長遠與眼前的關系,國家、集體與個人的關系。不能是有關部門“權力均等,利益均沾”。最后,立法要依法。我國的《立法法》是一部規定立法規則、確立立法制度的基本法律,涉及“立法權限”、“立法程序”、“法律效力等級”和“法律監督”四大問題。行政立法必須嚴格執行《立法法》的規定,堅決克服“立法不法”的現象。