作者：李瀟 單位：西北師范大學政法學院

一、社會行政的基本內涵及其應用

“社會行政”這一概念在西方或我國港澳臺地區(qū)又稱社會工作行政或社會福利行政。我國臺灣學者白秀雄（1979）認為，社會行政可以區(qū)分為廣義的和狹義的，廣義指社會福利體制的建立和運行，狹義指對社會工作機構的領導和管理。關于前者，較有代表性的觀點有：朱辛流認為，社會行政是運用政府權力，根據政策和施政方式，有計劃的推進社會福利事業(yè)，實現社會安全，保障公民的權利；江亮演認為，社會工作行政是指政府推行有關社會福利工作的行政事務。關于后者，比較有代表性的觀點主要有：蒂特馬斯（Titmouse）認為，社會行政是對提供社會服務的人群與組織的研究。這一定義側重社會服務機構內部管理。

還有的學者從一般管理的角度出發(fā)理解社會行政，比如約翰斯（Johns）認為，社會工作行政是確定目標、制定政策、創(chuàng)設和維持一個機構，制定計劃并付諸實施、評價結果的一種過程。基德內（KidNeigh）認為社會行政是一種雙向的活動，一方面是把社會政策轉變?yōu)樯鐣眨硪环矫媸怯脠?zhí)行所獲得的經驗來修正決策。斯坦（Stein）認為，社會行政是指通過系統(tǒng)的協(xié)調與合作，界定和實現組織目標的過程（王思斌，2005）。從工作內容來看，社會行政其實就是對社會服務活動的管理，這種管理活動在宏觀層面可以是政府機關對社會福利事業(yè)的管理，在微觀層面包括了社會服務機構負責人對社會服務活動的管理。當然，無論是宏觀層面還是微觀層面，社會行政所強調的都是對社會政策的執(zhí)行，也就是如何把社會福利領域中有關政策落到實處，解決關乎百姓切身利益的問題。

鑒于此，對于社會行政，可以定義為是依據行政管理的程序和技術，策動和利用社會資源，實施社會政策，向有需求者提供社會服務的活動。在社會行政應用領域，與西方以及亞洲的同行相比，中國內地的社會工作者對于應對災難沒有知識儲備和實踐經驗，對于社會行政的應用更是缺乏相關經驗。在汶川地震之前，社會行政在政策執(zhí)行、災難管理以及危機干預等方面基本處于空白狀態(tài)。然而，每一次巨大的災難都孕育著巨大的機遇，汶川地震為中國社會工作的發(fā)展提供了巨大的舞臺，中國社會工作從書本中的純理論走向災后重建的第一線，社工站和社區(qū)服務中心在災區(qū)遍地開花（王曦影，2010）。社會行政在其中的作用也有了一定的發(fā)揮，這些都為社會行政今后的職業(yè)化、專業(yè)化和本土化做了有益嘗試。

二、社會行政在我國災后重建中應用的不足

災害發(fā)生后的救援重建工作中，社會行政開始發(fā)揮出它的一定作用，但也發(fā)現，社會行政在災后重建中的應用還不全面，其中與政府抑或與非政府組織的合作領域中所發(fā)揮的作用還存在不足之處。表現在：

一是社會行政體系尚未完善，未能與政府形成良好的聯(lián)動關系。重大災害過后，我國政府以其高效、強力的動員，全力保障災民的搶救、救助、安置工作，顯示出厚重的以人為本的執(zhí)政理念。在贊揚政府高效動員組織能力的同時，需要思考的是，如何切實推動專業(yè)化社會行政服務體系發(fā)揮功效，分擔政府處理社會問題的壓力、任務和功能等方面的問題。對以往重大災害后的救援重建研究可以清晰發(fā)現，我國社會行政體系并沒有充分發(fā)揮其作用。災害發(fā)生后的社會行政體系仍然是一種政府動員和組織體制，社會行政缺乏政策選擇的自主性，不能有效地為服務對象提供服務，也沒能起到對服務質量的監(jiān)督與評估，更談不上提升服務質量，而是被政府部門當作技術和工具，來配合到政府的組織體系中的。同時，由于中國社會工作職業(yè)化、專業(yè)化的推進進程不長，社會行政體系在災后重建中的作用和地位尚未被政府充分認識，目前社會行政尚未被明確列入國家救災的體制之中。有些災區(qū)政府還在用原有體制來解決問題，始終處于政府主導的模式。

二是社會行政體系尚未與非政府組織形成良好的合作關系，尚未獲得足量的非政府組織災后重建項目的委托。按照目前學術界普遍認可的建國后我國非政府組織發(fā)展三個階段的劃分方式，我國非政府組織的發(fā)展經歷了1949～1965年的整頓發(fā)展時期、“文革”中斷時期和1978年以來的全面發(fā)展時期。進人20世紀90年代后，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立以及“小政府、大社會”目標的確立，在一些政府和市場都“做不好、不好做和不能做”的領域已孕育出大量的非政府組織（王思斌，2003）。但由于受體制性影響，我國非政府組織對各項社會事務的參與的成熟度不夠，而現有的非政府組織中以救災為主旨的也比較少，資源整合能力，專業(yè)水平普遍不高。而近期遍地開花的各類社工機構，并沒有像大家預期的一樣步入所謂“社會工作的春天”，而更多的因為資源不足、資金有限、項目匱乏、無法留住員工等原因普遍發(fā)展不佳。社會行政本該在非政府組織、各類社工機構中大展身手，卻由于作為社會行政的主要“市場”的非政府組織自身發(fā)育不良，直接影響社會行政在非政府組織中作用的發(fā)揮。

另外，社會工作三十年的欠賬，社會行政的社會認受度普遍不高，不成熟的非政府組織對不成熟社會行政體系的兩不相認，加之恢復重建后專業(yè)又多集中在高校，在實務領域參與經驗不足，自然就出現合作較少，合作不佳的現象。而相對成熟的非政府（多為國外組織）在更多地是通過與政府的合作來完成重建項目，但是社會行政尚未與政府形成良好的聯(lián)動關系，尚未建立暢通的災后重建的準入通道，從而導致事實上的社會行政在災后重建中并未獲得足量的非政府組織災后重建項目的委托。

三、完善社會行政在災后重建中功用的思考

（一）與政府合作下的社會行政在災害救援過程中，社會行政的方法可以協(xié)助政府在穩(wěn)定災民情緒、進行物質救援、合理統(tǒng)籌資源等方面發(fā)揮積極作用。

第一，災后重建政策的落實。社會行政是社會政策的執(zhí)行過程。在災變剛開始階段，資源投入源源不斷，但是同時也產生兩個問題，一個是持續(xù)性，另一個是均衡性。因此，社會行政工作者將這些資源整合，扮演分配和協(xié)調的角色，從而提供良好的服務。比如，臺灣“9•21”地震發(fā)生后，臺灣社工組織一開始就是做資源分配工作。各地涌來的社工先到建立在臺灣東海大學的社工資源調配中心報到，接著進行20分鐘培訓，然后進行人力分配。緊急救援階段主要做分發(fā)物資、給帳篷編號等工作（馮燕，2008）。災害發(fā)生后，眾多應急事件發(fā)生，政府部門的有限人員常常難以應對，在這種情況下社會工作者成為一支重要的力量。社會工作行政通過對政府救災政策的準確理解，結合自己的專業(yè)方法，可以有效地協(xié)助政府落實救災政策，向災民提供服務。由于社會工作者具有以服務對象（指災民）為本的價值觀念，又具備在復雜的社會心理環(huán)境下工作的方法，所以可以提供更加有效的服務，使救災政策產生更好的效果。