本文作者：陳平 李靜 吳迎新 楊海生 單位：中山大學 海洋經濟研究中心 環(huán)南中國海研究院

隨著經濟全球化步伐加快，人們對資源、能源的需求急劇加大。自《聯(lián)合國海洋法公約》生效后，沿海國家紛紛調整國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，我國也在“十二五”規(guī)劃中提出了發(fā)展海洋經濟的具體目標和要求，海洋經濟的發(fā)展必將在我國整體經濟發(fā)展中發(fā)揮積極的作用。財稅政策作為一國經濟政策的重要組成部分，研究其促進海洋經濟發(fā)展的實施機制，具有重要的政策參考意義。海洋經濟的突出特點是資源依賴性強，環(huán)境約束程度高，開發(fā)利用及保護的難度大、風險高。目前相關的財稅政策尚不完善，且多是采用行政手段，缺乏利用經濟杠桿進行調整的政策。具體說來，已有的政策存在著以下幾方面的問題：

（1）我國目前還沒有系統(tǒng)的海洋經濟相關財稅政策。以稅收政策為例，現(xiàn)行稅法中涉及海洋經濟方面的相關規(guī)定散現(xiàn)于各類稅收政策中，如農產品相關增值稅稅收政策，水生動物的疾病防治免營業(yè)稅政策，海上特定地區(qū)石油、天然氣開采作業(yè)等項目的規(guī)定設備、儀器等免征關稅政策，石油、天然氣的資源稅征稅方案，漁業(yè)生產用地、鹽場的鹽灘、鹽礦的礦井用地、港口的碼頭用地等免征城鎮(zhèn)土地使用稅政策，港口、航道占用耕地減征耕地占用稅政策，捕撈、養(yǎng)殖漁船免征車船稅政策以及從事遠洋捕撈以及漁業(yè)養(yǎng)殖業(yè)的企業(yè)減征企業(yè)所得稅等相關政策。

（2）現(xiàn)有政策對海洋經濟發(fā)展的支持范圍不夠全面。以海洋漁業(yè)發(fā)展為例，漁業(yè)生產面臨的主要風險即是疾病和自然災害。目前，財政已投入一定資金用于良種培育、疾病防治和防災減災工作，對于疾病和自然災害損失的相關保障工作則較為有限。盡管對這些損失不可能完全通過國家財政來消化，我們仍可以通過引入巨災保險機制，通過資本市場運作，對風暴潮等發(fā)生頻率低、損失重大的災害進行再保險，增強漁業(yè)生產的抗風險性，促進海洋漁業(yè)發(fā)展。鑒于我國目前資本市場仍有待完善，建立巨災保險機制所需的災害損失數(shù)據(jù)亦有待整理完善，這一市場的建立必然需要借助財政稅收等政策的支持。

（3）現(xiàn)有政策對海洋經濟發(fā)展的支持方式不夠完善，除行政手段外，還應采用多種市場調節(jié)手段。以戰(zhàn)略性新興海洋產業(yè)發(fā)展為例，就企業(yè)融資角度來看，需要多種政策支持手段。在產業(yè)發(fā)展初期，將會有大量的研發(fā)投入，從而需要國家財政稅收的相關扶持；在由研發(fā)成果的技術轉化的過程中，則需要國家開發(fā)資金、企業(yè)研究開發(fā)資金或個人注資，從而需要國家財政稅收以及金融資本市場的相關扶持；在科技成果商品化的環(huán)節(jié)，主要是以風險投融資方式為主，從而需要金融資本市場的扶持；在產業(yè)化中后期以及生產經營規(guī)模化階段，企業(yè)多以商業(yè)信貸、有價證券買賣以及資本市場融資方式為主，此時同樣需要金融資本市場的扶持。

（4）現(xiàn)有政策對海洋經濟發(fā)展的支持效果不夠顯著。以深水網箱養(yǎng)殖的推廣為例，我國于20世紀90年代末引入該項技術，以期提高海水養(yǎng)殖抗風浪能力，促進海水養(yǎng)殖業(yè)的大力發(fā)展。國家科技部也將深水抗風浪網箱技術的研究與開發(fā)先后列入高技術研究發(fā)展計劃（863計劃）、國家科技攻關計劃以及科技部新產品計劃等予以重點支持，先后投入經費上千萬。然而，盡管國內深水網箱的技術已經達到國際進口網箱標準，同時價格降低了數(shù)倍，但目前國內有深水網箱的生產企業(yè)仍只有10多家，深水網箱養(yǎng)殖業(yè)有待進一步發(fā)展，相應的財政稅收等支持政策有待加強及優(yōu)化。為促進海洋經濟發(fā)展，提高政策效力，勢必要對可行財稅政策及其適用性進行研究。如林光紀（2006）[1]、鄭奕等（2008）[2]、韓立民（2008）[3]研究了漁業(yè)生產及資源保護中的稅費等相關制度，孫穎士（2008）[4]、徐小怡（2010）[5]、趙曉宏（2006）[6]討論了漁業(yè)領域的財政補貼及政策性漁業(yè)保險問題，陳藍蓀（2006）[7]、蘇昕（2006）[8]、閆杰等（2007）[9]討論了漁業(yè)發(fā)展的財政投入機制，鄺奕軒等（2011）[10]、王偉偉（2011）[11]則主要研究了漁業(yè)或海洋財政的國際經驗。

盡管目前的研究已經取得了一定的成果，但至少存在著以下兩方面問題：（1）多為定性研究或對國外實踐經驗的分析，缺乏對于各種財稅政策工具實施機制的分析。（2）多集中于漁業(yè)、濱海旅游業(yè)等產業(yè)，缺乏對于海洋經濟主要產業(yè)的全面分析；同時沒有區(qū)分政策的行業(yè)差異性。首先，政策工具是具有多樣性及差異性的，在建立健全海洋經濟的財政宏觀調控體系時，必須要“因材施教”。其次，在不同性質的行業(yè)中，如海洋戰(zhàn)略性新興產業(yè)和傳統(tǒng)產業(yè)，其產業(yè)發(fā)展基礎、發(fā)展程度、發(fā)展特征均存在較大的差異，對此的政策方式、力度等肯定是不同的，相應地政策也應有一定的針對性。忽略了這些差異，而采取“一鍋端”的政策，必然導致政策效力的下降。有鑒于此，本文從通過財稅政策工具對海洋經濟發(fā)展進行指導及管理的角度出發(fā)，研究海洋經濟優(yōu)化發(fā)展的財稅政策實施機制，并嘗試結合產業(yè)特征及政策工具作用機理給出我國海洋經濟發(fā)展的政策建議。

1財稅政策工具的特征分析

財稅政策作為主要經濟政策之一，在經濟發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用：政府可通過預算、稅收、補貼、政府采購等財稅政策工具對經濟行為進行調整，實現(xiàn)一定的宏觀經濟目標，其主要作用是對市場失靈的調節(jié)，如提供公共物品或其他外部性較強的產品、改善信息不對稱情形等。財稅政策對一國經濟的影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是通過財政投資的分配，對民間投資進行結構引導，優(yōu)化資源配置；二是通過收入的再分配，調節(jié)收入不平衡問題；三是，通過國家財政來匯集資金，建立健全預算、稅收、國債等財政宏觀調控體系，發(fā)揮財政宏觀調控作用，促進經濟協(xié)調、健康發(fā)展。財稅政策主要分為四類：一是收入，主要體現(xiàn)在稅收政策；二是支出，主要體現(xiàn)在財政補貼（直接補貼或貼息貸款等）、財政投資以及政府采購等；三是財政預算；四是國債。此外，政策性的金融支持也發(fā)揮著重要作用，如政府專項扶持基金、信貸擔保等。本文主要關注稅收、補貼、財政投資以及金融支持這四種財稅政策工具。

在實際作用過程中，稅收、補貼、財政投資以及金融支持這四種財稅政策工具在激勵方式、激勵對象、反應速度等特征方面存在較大差異。稅收優(yōu)惠作為目前來說應用最廣的政策之一，具有以下幾方面基本特征：一是稅收優(yōu)惠主要是通過市場來配置資源，即，企業(yè)的投資活動完全是自主決策的；二是稅收優(yōu)惠可以對符合條件的所有企業(yè)起到激勵作用，覆蓋面較廣。從目前的實施情況來看，稅收政策得到了世界范圍的廣泛應用。然而，就稅收對經濟的作用效果而言，其反應速度相對較慢，同時存在著“強者愈強”的作用結果，因為稅收優(yōu)惠只有納稅企業(yè)起作用，未納稅的企業(yè)則無法享受，而未納稅企業(yè)往往是中小企業(yè)或新進入產業(yè)的企業(yè)，正是最需要優(yōu)惠政策的群體。此外，稅收優(yōu)惠的執(zhí)行成本相對較高，這些成本包括稅務機關的行政成本，納稅人的申報成本及其效率損失等。相反地，財政補貼盡管是通過政府來配置資源，政府而非企業(yè)對資助范圍進行選擇，覆蓋面較窄，但財政補貼的反應速度較快，其執(zhí)行成本也較低。更重要的，政府由于其信息方面的優(yōu)勢，對資助項目的選擇往往更科學合理，更能體現(xiàn)政策導向，當然，一旦政府決策失誤，其后果也是更為嚴重的。此外，財政補貼政策有可能會產生擠出效應，即沒有獲得補貼的企業(yè)會減少該項目的投資，從而導致產業(yè)的整體投資水平下降。然而，財政補貼與稅收政策面臨同樣的困境，其往往也不能惠及中小企業(yè)或新進企業(yè)。就這一點來看，財政投資及金融支持政策很好的解決了這一問題。