本文作者：李妮 單位：珠海城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院

一、改革動(dòng)力的演變———內(nèi)驅(qū)走向內(nèi)外雙重驅(qū)動(dòng)

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家們把制度變遷分為兩種類型，即強(qiáng)制性變遷和誘致性變遷。誘致性變遷是指一群人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)性變遷，或者說(shuō)是自下而上的變遷；強(qiáng)制性變遷指的是由政府法令引起的變遷，或者說(shuō)是自上而下的變遷。從改革主體來(lái)看，中國(guó)行政改革是改革者對(duì)自身進(jìn)行的一場(chǎng)改革，它的特點(diǎn)在于政府主導(dǎo)、自上而下、封閉式、以自身為改革訴求對(duì)象，而正是政府利益選擇的傾向性成為行政改革難以成功的重要因素。真正意義上的根本性行政改革必須是強(qiáng)調(diào)政府以外主體參與的、開(kāi)放式的改革，換句話說(shuō)，它需要廣泛的公民參與。中國(guó)行政改革無(wú)疑經(jīng)歷了其動(dòng)力源從內(nèi)驅(qū)到內(nèi)驅(qū)與外驅(qū)雙重驅(qū)動(dòng)的演變過(guò)程。由于政府的自身利益格局阻礙改革，導(dǎo)致其動(dòng)力源衰竭。此外，改革造成了新的矛盾與社會(huì)問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、政治的都非常尖銳，因此，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)變遷的需要，政府在啟動(dòng)改革后更要進(jìn)一步推動(dòng)這個(gè)過(guò)程，尋找新的動(dòng)力源。可以看到，改革過(guò)程中有人民群眾對(duì)改革現(xiàn)狀的不滿，出現(xiàn)了牢騷、抵制等消極現(xiàn)象，但也正是這種不支持體現(xiàn)出了對(duì)更符合民意更科學(xué)有效的改革的渴求，回應(yīng)訴求成為政府不斷改革的內(nèi)部壓力所在，壓力亦是政府改革的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力。當(dāng)然，內(nèi)部的動(dòng)力還有來(lái)自于通過(guò)對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行相關(guān)形式的利益補(bǔ)償來(lái)削減改革對(duì)其既得利益的剝奪，轉(zhuǎn)變?yōu)槠渥陨磉M(jìn)行改革的動(dòng)力。從國(guó)家的角度來(lái)看，當(dāng)年中國(guó)改革的動(dòng)力部分來(lái)自于與周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。如今，周邊國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也借由改革不斷升級(jí)。保持國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力，保持經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，無(wú)疑成為改革的外在動(dòng)力。此外，伴隨著公民日益增長(zhǎng)的民主意識(shí)與民主參與技能和第三部門(mén)等社會(huì)組織的不斷發(fā)展壯大，社會(huì)力量將成為最強(qiáng)大的行政改革外部驅(qū)動(dòng)力量，即自下而上的動(dòng)力。

二、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的演變———一元走向多元

改革開(kāi)放前，一元主義和全能主義國(guó)家被視為中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的基本模式，國(guó)家與社會(huì)的高度一體化以及國(guó)家權(quán)力至高無(wú)上是中國(guó)政治結(jié)構(gòu)的主要特點(diǎn)，基本不存在公民社會(huì)的生存空間。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型引發(fā)的行政體制改革，從本質(zhì)上啟動(dòng)了由一元化到多元化的轉(zhuǎn)化過(guò)程，也開(kāi)啟了中國(guó)公民社會(huì)的成長(zhǎng)歷程。學(xué)術(shù)界經(jīng)歷了一段時(shí)期對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的研究及爭(zhēng)論后，已經(jīng)認(rèn)同國(guó)家與社會(huì)并存互動(dòng)的模式。當(dāng)初出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的初衷，出于完善基層管理而進(jìn)行的工具性行政改革將會(huì)逐漸演變?yōu)橐环N漸進(jìn)的政治改革。可以看到，政府進(jìn)行的改革進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)調(diào)服務(wù)型政府的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)把社會(huì)服務(wù)交還給民間組織，這種趨勢(shì)體現(xiàn)出了國(guó)家與社會(huì)雙雙增權(quán)模式的發(fā)展。如何處理國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，面臨著重重矛盾，國(guó)家作為啟動(dòng)和推進(jìn)現(xiàn)代化的主要力量，地位和權(quán)威一旦削弱，就會(huì)造成改革動(dòng)力后勁不足。現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府的職能與規(guī)模日益增長(zhǎng)，“小”并非是檢驗(yàn)政府的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而更應(yīng)看其在社會(huì)整體結(jié)構(gòu)中的地位和發(fā)揮什么樣的作用，也就是說(shuō)，“小”并不意味著“好”。政府與社會(huì)，孰強(qiáng)孰弱，對(duì)于國(guó)家的發(fā)展似乎具有越來(lái)越重要的意義。因而，在當(dāng)前行政生態(tài)轉(zhuǎn)變條件下，“強(qiáng)國(guó)家———強(qiáng)社會(huì)”的關(guān)系模式出現(xiàn)在我們的視野，強(qiáng)國(guó)家意味著政府職能合理轉(zhuǎn)變，政府小而強(qiáng)；強(qiáng)社會(huì)意味著社會(huì)力量壯大，社會(huì)大而強(qiáng)。

三、改革戰(zhàn)略的演變———費(fèi)邊主義轉(zhuǎn)向高調(diào)宣傳

《鄧小平的晚年之路》一書(shū)把中國(guó)改革的巨大成就歸功于鄧小平采取的兩個(gè)重要策略，其中之一就是“不爭(zhēng)論”政策。改革會(huì)有阻力，在社會(huì)上，在黨內(nèi)，甚至在高層領(lǐng)導(dǎo)中都會(huì)存在不同意見(jiàn)，如對(duì)于一些重大的理論和改革措施，讓一部分人先富起來(lái)、包產(chǎn)到戶、企業(yè)承包、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等等，大家的理解與接受程度不同，爭(zhēng)來(lái)爭(zhēng)去只會(huì)耗費(fèi)時(shí)間，增大阻力，錯(cuò)失改革時(shí)機(jī)，那么“不爭(zhēng)論”，只做不說(shuō)，先做后說(shuō)，你說(shuō)我不說(shuō)，成為了改革成功的當(dāng)然選擇。對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的合法性等改革理論與措施的爭(zhēng)論，官方提出了“不爭(zhēng)論”，非正式話語(yǔ)中即“打左燈向右轉(zhuǎn)”，而在民間更是務(wù)實(shí)地“只做不說(shuō)”。從理論上分析即采用漸進(jìn)發(fā)展———費(fèi)邊主義的戰(zhàn)術(shù)。亨廷頓強(qiáng)調(diào)“改革者不但要比革命者更善于操縱各種社會(huì)力量，而且在對(duì)社會(huì)變革的控制上也必須更加老練。”對(duì)于有著深厚歷史文化傳統(tǒng)影響的中國(guó)，在改革過(guò)程中體現(xiàn)出強(qiáng)烈的路徑依賴。路徑依賴迫使行政發(fā)展總是漸進(jìn)的。此外，對(duì)于穩(wěn)定的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展秩序的訴求，也使得中國(guó)的行政改革選擇漸進(jìn)之路，采取費(fèi)邊主義的戰(zhàn)術(shù)。隨著改革的深入，改革的戰(zhàn)略到了需要破舊立新的時(shí)候。如果說(shuō)前一階段的戰(zhàn)術(shù)基于“功能主義”的哲學(xué)思維，那么改革的深入與發(fā)展要開(kāi)始著力于形成新的價(jià)值認(rèn)同與改革合力。行政改革，不但要做更要說(shuō)，甚至有的尚未做已經(jīng)開(kāi)始“說(shuō)”，在官方的文件中我們已經(jīng)可以看到“社會(huì)管理、公共服務(wù)、服務(wù)型政府”等字眼，政府職能轉(zhuǎn)變、大部制改革都以高調(diào)的姿態(tài)出現(xiàn)在民眾的視野中。這無(wú)疑也是根據(jù)改革的具體環(huán)境變化而調(diào)整相應(yīng)的戰(zhàn)略以滿足民眾迫切的改革愿望。

四、改革目標(biāo)的演變———只重經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向多重目標(biāo)

由于現(xiàn)代化起步落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，作為后發(fā)外生型的中國(guó)，也采取通過(guò)政府的大力主導(dǎo)，遵循“追趕型”的現(xiàn)代化模式。行政改革的早期目標(biāo)更注重適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，促進(jìn)社會(huì)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明向現(xiàn)代工業(yè)文明的過(guò)渡。從歷史角度看，中國(guó)正經(jīng)歷著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型。而同時(shí)，西方工業(yè)文明已經(jīng)高度發(fā)達(dá)，甚至出現(xiàn)某種弊端和危機(jī)，并開(kāi)始向后工業(yè)文明過(guò)渡。這使得中國(guó)的行政面臨一個(gè)時(shí)代的斷裂，一方面，現(xiàn)階段我國(guó)行政體制的發(fā)展還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有建構(gòu)起類似于西方那樣的現(xiàn)代行政體制或者說(shuō)是韋伯的理性官僚制，中國(guó)的公務(wù)員制度也只是初顯雛形，西方國(guó)家在官僚制和新公共管理方面的成功經(jīng)驗(yàn)值得研究；另一方面，“企業(yè)型政府”、“顧客導(dǎo)向型管理”甚至“新合同主義”等思想，雖然還未能在西方行政中取得實(shí)質(zhì)性的全面突破，但其內(nèi)在的邏輯已經(jīng)成為影響后發(fā)國(guó)家執(zhí)行目標(biāo)的重要因素。因此，縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家間差距的強(qiáng)烈愿望，使我們今天的理想目標(biāo)既需要面對(duì)自身過(guò)去的發(fā)展歷史，追求官僚制的理性；又要面對(duì)西方世界業(yè)已形成的成功范例，追尋“新公共管理”。在我們承認(rèn)中國(guó)當(dāng)前公共行政在很大程度上仍處于傳統(tǒng)公共行政階段，公共行政活動(dòng)以效率和效益為主要目標(biāo)的時(shí)候，“民主和效率”的雙重價(jià)值目標(biāo)，也許是公共行政改革與發(fā)展更為理想的價(jià)值期許。我國(guó)的行政改革從根本上來(lái)說(shuō)是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)下進(jìn)行的，其動(dòng)力來(lái)源于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而要實(shí)現(xiàn)新的契合雙重目標(biāo)的公共治理型、公共服務(wù)型、法治政府與效能政府的改革目標(biāo)，必須從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，制定適合我國(guó)國(guó)情的行政改革與行政發(fā)展的戰(zhàn)略；同時(shí)，又要注重同世界上其他國(guó)家的行政發(fā)展經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行必要的交流。