本文作者：劉先長 譚貴初 單位：德宏師范高等專科學校法政系 榮華教育辦

監督法制及其它方面的問題

對政府權力進行制約的廉政法制建設嚴重滯后。在廉政立法方面,法律法規的制定尚不完善,主要是廉政立法體系還不完善,其規定帶有應急性、政策性的特點,如政府經商辦企業有后患時,才出臺有關規定。廉政行為準則大多也是一些不具有法律效力的道德教育和黨內文件,像文件中的“不許”、“不準”、“嚴禁”之類的原則規定,缺乏實施的可操作性,對違反了之后應如何處置沒有做出相應具體的規定。這種規定不是以國家法律的形式來起制約作用,很難對官員的行為起到嚴格的制約作用。由于立法不完備,廉政立法缺乏總體的法律指導,使許多腐敗分子有機可乘,逃脫制裁。例如,中國廉政法律體系中一直缺少“財產公開申報法”和關于吃、請、受、禮的明確規定,這導致了許多隱形腐敗猖獗:有的政府人員擁有的私人財產與其正常收入明顯不符,但因沒有國外的“私人財產說不清不行”的法律規定而無法確認其腐敗行為。中國到現在還沒有一部《監督法》,也沒有正式的《反貪污賄賂法》和《國家公職人員財產申請法》。

司法機關對行政執法的監督較薄弱。司法監督的優越性在于其嚴格、公開的司法程序,使監督具有權威性。因此,司法監督也是最有效的監督方式之一。但是,目前我國司法機關對行政執法的監督還是顯得比較薄弱。就法律來講,雖然《行政訴訟法》的頒布實施對法院依法監督行政機關依法行政起了十分重要的作用。但是由于法院對具體行政行為的審查僅限于合法性方面,且又奉行不告不理的原則。截至2000年6月,全國各地法院共受理一審行政案件557877件,行政訴訟受案范圍不斷依法拓寬,案件類型達50余種,幾乎涉及所有行政管理部門的各類執法行為,從案件處理的情況看,基本上保證了司法的公正性,原告勝訴率約占結案數的40%。總的來看,“民告官”的行政訴訟制度在不斷排除各種干擾中步履維艱地前進著,成績不可低估。而行政執法中往往問題較多的恰恰在于自由裁量權的不當行使,對此法院除了對行政處罰顯失公正的行為可以判決變更外,更多的卻是無能為力,對于我國專門執法監督機關的檢察院來講,因其監督對象的不清,大大制約了其作為專門監督機關監督功能的發揮。憲法規定,人民檢察院是國家的法律監督機關,賦予檢察機關對任何執法主體的執法活動進行監督的權利,但是在實踐中檢察院除了對公安機關和審判機關的執法活動可以依照法律規定進行有關的法律監督外,對面廣量多的行政執法活動難以實現其監督權。

傳統行政文化對執法監督的不利影響。在我國行政實踐活動基礎上積淀而形成的行政文化,有著豐富的內涵與鮮明的特點,比如重人治,輕法治,特權觀念,世襲觀念,官本位觀念,嚴格的等級制等等。這些行政文化在歷史中起過一定的積極作用,但已不符合現代社會市場經濟與民主政治的要求,并與行政民主原則和行政效率原則相悖。另一方面,中國是一個禮儀之邦,講究“和為貴”一團和氣,皆大歡喜被認為是最好的結局,在這種觀念的影響下,中國人非常講情面,愛面子,不愿得罪人,認為多一事不如少一事等等。在一項調查中,對于“人情大于法”認為是個別現象的有30人,占4•84%;認為是少數的有66人,占10•65%;認為只部分的有191人,占30•81%;認為一半有67人,占10•81%;認為大多數的有261人,占490%,可見人情風已成為影響行政執法監督的一個主要因素。

對策與思考

強化執政黨和權力機關對行政執法的監督權力,形成外部監督的整合和權威。

加強黨對政府的監督。中國共產黨作為執政黨,必須堅持其對國家生活的領導,也包括黨對國家行政管理工作的領導和監督,黨對國家行政管理工作的領導和監督的方式主要有:制定正確的路線、方針、政策,并通過黨的各級組織對各級政府及其部門實施黨的路線、方針、政策和國家法律的過程進行監督;推薦優秀干部擔任政府重要職務來實現黨對政府工作的監督;最主要的是通過黨的各級紀律檢查委員會審查和處理行政機關工作人員違反黨紀政紀的行為,監督政府公職人員依法行政。

改進和健全權力機關的監督。(1)借鑒瑞典等國的經驗,設立我國的人大監督專員制度。在國外,不少國家的議會也推行議會監督專員制度。該制度源于19世紀初期的瑞典,后傳入北歐國家。二戰結束后相繼被西歐、英聯邦各國、美國的若干州、甚至亞洲的日本等吸收效仿。如以瑞典和英國為代表的許多國家,其議會內部都設置了議會監察專員,監督對象主要是政府業務類官員和其他國家機關、企事業單位的工作人員。雖然建立該機構的最初目的是為了監督法律執行,限制國家行政、司法機關工作人員不合法、不公正的行為,但由于它分別受理一切控告國家機關包括軍事機關和企事業單位及其工作人員的申訴案,并有權進行調查、制約公權濫用,在救濟和維護公民權益方面,可謂功不可沒。現在,各種類型的監督專員制度已經分布于世界各國,據統計已有70多個國家和地區建立了議會監督專員制度,僅國際監督專員協會就有50多個國家成員。(2)設立專門的行政執法稽查特派員制度。行政執法稽查特派員由各級政府提名的人大代表并由同級人大及其常委會通過的人員組成;由省派往地區,由地區派往縣,由縣派往鄉鎮。各級行政執法稽查特派員組成的行政執法稽查特派員委員會作為本級人大的專門委員會,直接對本級人大常委會負責;該委員會的地位可適當高于其他專門委員會,享有人、財、物配置的優先權和議事的優先權。各級特派員有人、財、物等配置的優先權和議事的優先權。各級特派員在人、財、物等方面享有相對于行政執法機關的自由獨立權,接受同級人大常委會和上級稽查特派員的雙重領導,在雙重領導管轄出現沖突時由上級人大裁決;在派駐地享有對行政執法具體活動、財務管理、人事變動等方面重大事情的知情權和聽證權,對重大行政執法違法行為及時報請同級行政執法稽查特派員委員會予以審查監督。這一制度不僅可以改變以前人大各部門分兵把守降低了人大整體監督效能的情況,而且大大降低了人大行政執法監督的社會成本。

借鑒西方國家的經驗,加快廉政法律的建設。歐美一些國家在刑法、民法中均規定了嚴厲打擊和處理行賄受賄、貪污盜竊、失職、瀆職的措施,并且將公務員兼職受禮、財產異常變動、配偶和親屬接收利益贈予、從事與公職不相宜的活動、侵占公有財產和他人財產、影響政府工作效能等違規違法事項的裁處均用準則、條例、法規等形式確立下來頒布下去。如美國的廉政立法還具有兩個明顯的特點:一是細密。立法對事項規定得非常具體,使每個公職人員都能“對號入座”,可操作性和適用性很強,實踐中也容易落到實處。二是周全。美國的聯邦和州兩套立法系統都非常重視用法律來規范公職人員的行為,行事時都有法可依、于法有據。“僅聯邦制定的公職人員行為規則就達4萬多項,對政府官員個人財產申報及乘坐公車、吃請受禮等都作了具體規定。”我國必須從實際出發,借鑒國外有益經驗,制定《舉報法》,把舉報的受理、舉報線索的處理、受理舉報部門的權利義務、舉報人的權利義務及對舉報人的保護獎勵等作出明確規定;制定《監督法》,從監督體系、監督內容、監督手段、操作程序等方面,對公務員執法行為全面監督;制定統一的國家《行政程序法》,建立完善的行政聽證、表明身份、順序、公開說明理由、卷宗閱覽、時限、回避、代理、緊急處理、委托、審執分離、聯合決定、復議、司法、審查以及行政協助制度。