消防應(yīng)急救援主體的法律規(guī)定

目前，從法律角度規(guī)范消防應(yīng)急救援主體主要體現(xiàn)在法律、地方性法規(guī)、部門規(guī)章以及國務(wù)院和各省級人民政府的規(guī)范性文件四個(gè)層面。1998年《消防法》第27條第2款規(guī)定:公安消防隊(duì)除保證完成本法規(guī)定的火災(zāi)撲救工作外，還應(yīng)當(dāng)參加其他災(zāi)害或事故的搶險(xiǎn)救援工作。第34條規(guī)定:公安消防隊(duì)參加火災(zāi)以外的其他災(zāi)害或者事故的搶險(xiǎn)救援工作，在有關(guān)地方人民政府的統(tǒng)一指揮下實(shí)施。這是首次以法律的形式確認(rèn)了公安消防隊(duì)參加災(zāi)害或事故的搶險(xiǎn)救援工作的職能，明確了搶險(xiǎn)救援的主體是地方人民政府以及公安消防隊(duì)。2007年《突發(fā)事件應(yīng)對法》改變了以往針對突發(fā)事件單行立法的模式，通過確立“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理”為主的應(yīng)急管理體制，建立了突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等基本的應(yīng)對框架，實(shí)現(xiàn)了對突發(fā)事件全方位、全過程的管理。作為一部突發(fā)事件應(yīng)急管理的綜合性法律，《突發(fā)事件應(yīng)對法》并沒有對消防應(yīng)急救援主體作出具體的規(guī)定，從該法第9條和第16條規(guī)定的內(nèi)容來看，《突發(fā)事件應(yīng)對法》明確了國務(wù)院和縣級以上地方人民政府作為突發(fā)事件應(yīng)急救援的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的地位。2008年修訂的《消防法》，對消防應(yīng)急救援主體作了進(jìn)一步的規(guī)定。該法第37條規(guī)定:公安消防隊(duì)、專職消防隊(duì)按照國家規(guī)定承擔(dān)重大災(zāi)害事故和其他以搶救人員生命安全為主的應(yīng)急救援工作。第46條規(guī)定:公安消防隊(duì)、專職消防隊(duì)參加火災(zāi)以外的其他重大災(zāi)害事故的應(yīng)急救援工作，由縣級以上人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。可以看出，修訂后的《消防法》將縣級以上人民政府、公安消防隊(duì)、專職消防隊(duì)確立為消防應(yīng)急救援的主體，并將1998年《消防法》規(guī)定的“參加災(zāi)害或事故的搶險(xiǎn)救援工作職能”修改為“承擔(dān)火災(zāi)以外的其他重大災(zāi)害事故的應(yīng)急救援職能”，進(jìn)一步強(qiáng)化了消防應(yīng)急救援主體履行應(yīng)急救援職能的專門性和獨(dú)立性。

自《突發(fā)事件應(yīng)對法》頒布以來，北京、遼寧、湖南、廣東等省市針對本地實(shí)際情況，制定了應(yīng)對突發(fā)事件的地方性法規(guī)，對應(yīng)急救援主體進(jìn)行了細(xì)化和拓展。其中與消防應(yīng)急救援主體相關(guān)的規(guī)定主要體現(xiàn)在:一是設(shè)立了由縣級以上人民政府領(lǐng)導(dǎo)的突發(fā)事件應(yīng)急委員會、突發(fā)事件專項(xiàng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)及其常設(shè)辦事機(jī)構(gòu);成立了應(yīng)急管理專家組。二是具體規(guī)定了綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍、專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍、志愿應(yīng)急救援隊(duì)伍、單位專職或兼職應(yīng)急救援隊(duì)伍組成方式。提出依托公安消防專業(yè)隊(duì)伍，建立綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍，承擔(dān)綜合性救援任務(wù)。與《突發(fā)事件應(yīng)對法》相比，應(yīng)對突發(fā)事件的地方性法規(guī)新增了突發(fā)事件應(yīng)急委員會、突發(fā)事件專項(xiàng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、委員會和指揮機(jī)構(gòu)常設(shè)的辦事機(jī)構(gòu)、應(yīng)急管理專家組、單位專職或兼職應(yīng)急救援隊(duì)伍作為應(yīng)急救援主體，進(jìn)一步規(guī)定了綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍的構(gòu)成。2008年《消防法》修訂以后，全國共有19個(gè)省、自治區(qū)、直轄市先后修訂并頒布了消防條例，其中對消防應(yīng)急救援主體的規(guī)定出現(xiàn)了以下新的變化:一是將公安消防隊(duì)、專職消防隊(duì)、志愿消防隊(duì)等多種形式的消防組織納入消防應(yīng)急救援體系，如《江西省消防條例》第4條第1款、《甘肅省消防條例》第45條、《河南省消防條例》第43條、《安徽省消防條例》第40條、《山西省消防條例》第27條之規(guī)定。二是依托公安消防隊(duì)建立綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍，如《黑龍江省消防條例》第54條、《河南省消防條例》第48條、《江西省消防條例》第4條第2款之規(guī)定。三是規(guī)定專職消防隊(duì)從事消防應(yīng)急救援活動(dòng)應(yīng)服從公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)動(dòng)，如《青海省消防條例》第50條第2款、《西藏自治區(qū)消防條例》第52條第2款、《陜西省消防條例》第51條第2款之規(guī)定。四是建立消防與供水、供電、供氣、通信、醫(yī)療救護(hù)、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、氣象等有關(guān)單位和其他應(yīng)急救援隊(duì)伍的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高消防應(yīng)急救援能力，如《云南省消防條例》第43條第2款、《浙江省消防條例》第43條第2款、《河南省消防條例》第49條、《貴州省消防條例》第40條之規(guī)定。與《消防法》相比，各地消防條例將志愿消防隊(duì)、依托公安消防隊(duì)建立綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍、協(xié)助消防應(yīng)急救援的有關(guān)單位和其他應(yīng)急救援隊(duì)伍納入了消防應(yīng)急救援主體的范圍。

《公安消防部隊(duì)執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》作為公安部的部門規(guī)章，對消防應(yīng)急救援主體進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定。一是規(guī)定了公安消防部隊(duì)作為消防應(yīng)急救援主體的具體職責(zé)范圍。《公安消防部隊(duì)執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》第81條規(guī)定:公安消防部隊(duì)依照國家規(guī)定主要承擔(dān)下列重大災(zāi)害事故和其他以搶救人員生命為主的應(yīng)急救援工作:(一)危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏事故;(二)道路交通事故;(三)地震及其次生災(zāi)害;(四)建筑坍塌事故;(五)重大安全生產(chǎn)事故;(六)空難事故;(七)爆炸及恐怖事件;(八)群眾遇險(xiǎn)事件。第82條規(guī)定:公安消防部隊(duì)依照國家規(guī)定和上級指令，參與配合處置水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、森林、草原火災(zāi)等自然災(zāi)害，礦山、水上事故、重大環(huán)境污染、核與輻射事故和突發(fā)公共衛(wèi)生事件。二是規(guī)定了消防應(yīng)急救援的領(lǐng)導(dǎo)和指揮主體:縣級以上人民政府和公安機(jī)關(guān)。三是規(guī)定了消防應(yīng)急救援的協(xié)助主體:供水、供電、供氣、通信、醫(yī)療救護(hù)、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、工程搶險(xiǎn)、衛(wèi)生防疫等部門和單位、有關(guān)專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍、應(yīng)急救援專家組。(四)消防應(yīng)急救援主體在國務(wù)院和省級人民政府規(guī)范性文件中的體現(xiàn)國務(wù)院規(guī)范性文件與消防應(yīng)急救援主體相關(guān)的主要有三個(gè):國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)消防工作的意見》(國發(fā)(2006)15號)、《關(guān)于加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》(國發(fā)(2006)24號)、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的意見》(國辦發(fā)(2009)59號)。

從上述國務(wù)院規(guī)范性文件規(guī)定看，與消防應(yīng)急救援主體相關(guān)的規(guī)定主要體現(xiàn)在以下方面:一是從肯定公安消防隊(duì)作為應(yīng)急救援骨干力量進(jìn)一步演進(jìn)為依托公安消防隊(duì)伍建立綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍;二是明確了消防應(yīng)急救援具體職能范圍;三是從整個(gè)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的角度，提出建立充分發(fā)揮公安消防、特警以及武警、解放軍、預(yù)備役民兵的骨干作用，各專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍各負(fù)其責(zé)、互為補(bǔ)充，企業(yè)專兼職救援隊(duì)伍和社會志愿者共同參與的應(yīng)急救援體系;四是明確了國務(wù)院、地方各級人民政府、國務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施應(yīng)急救援的領(lǐng)導(dǎo)職能。依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《消防法》、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的意見》，各省、自治區(qū)、直轄市先后制定了一系列與消防應(yīng)急救援主體相關(guān)的規(guī)范性文件，初步確立了消防應(yīng)急救援在國家應(yīng)急救援體系中的地位、職能和綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍的組建方式、管理機(jī)構(gòu)和組織指揮體制。具體體現(xiàn)在以下方面:一是依托公安消防總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)組建省、市、縣綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍。目前，全國已有30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市組建了綜合應(yīng)急救援總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)，除重慶市以外，都是依托公安消防隊(duì)伍組建。綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍擔(dān)負(fù)的職能范圍和《公安消防執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》基本一致(關(guān)于危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏事故應(yīng)急救援承擔(dān)主體的規(guī)定，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的意見》和《公安消防執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》規(guī)定不一致)。二是各省、自治區(qū)、直轄市綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍組建方式存在一定差異，主要有三種模式:(1)單純由公安消防隊(duì)組建各級綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍，如河北省、海南省、上海市等。(2)以公安消防隊(duì)為主體，以相關(guān)部門應(yīng)急救援隊(duì)伍為輔助組建各級綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍，如湖北省、天津市、廣西自治區(qū)等。(3)統(tǒng)一整合轄區(qū)所屬各類應(yīng)急救援隊(duì)伍組建各級綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍，如重慶市。三是各級綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍自身管理機(jī)構(gòu)模式存在不同。