91根據(jù)新《條例》規(guī)定，旅行社不論經(jīng)營國內(nèi)旅游業(yè)務(wù)還是入境旅游業(yè)務(wù)，注冊資本均不少于30萬元。經(jīng)營國內(nèi)和入境旅游業(yè)務(wù)的旅行社，應(yīng)當(dāng)存入質(zhì)量保證金20萬元;經(jīng)營出境業(yè)務(wù)的旅行社，應(yīng)當(dāng)增存質(zhì)量保證金120萬元。

其一，從旅行社經(jīng)營許可制度的諸多改變，可以看出新《條例》降低了市場準(zhǔn)入的門檻。由過去條件苛刻、嚴(yán)格分類、層層審批變?yōu)榻y(tǒng)一規(guī)定、公平競爭。過去經(jīng)營入境游、出境游的通常是國有大型旅行社，因為只有這種旅行社資金充足，民營和中小旅游企業(yè)面對高額注冊資金、質(zhì)量保證金以及層層審批望而卻步，去經(jīng)營盈利較少的國內(nèi)游。中小旅游企業(yè)為了生存，多數(shù)選擇價格戰(zhàn)，使利潤空間進(jìn)一步壓縮，最終導(dǎo)致了“零團(tuán)費”、“負(fù)團(tuán)費”等欺詐旅游者的惡性競爭。2009年12月1日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》文件精神指出，新《條例》“完全打破了行業(yè)、地區(qū)壁壘，簡化審批手續(xù)，鼓勵社會資本公平參與旅游業(yè)發(fā)展，鼓勵各種所有制企業(yè)依法投資旅游產(chǎn)業(yè)。推進(jìn)國有旅游企業(yè)改組改制，支持民營和中小旅游企業(yè)發(fā)展，支持各類企業(yè)跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制兼并重組，培育出一批具有競爭力的大型旅游企業(yè)集團(tuán)，積極引進(jìn)外資旅游企業(yè)”。

其二，過去由于層層審批，一則給大多數(shù)非國有旅游企業(yè)設(shè)置了壁壘，二來賦予了旅游主管部門無限的行政權(quán)力，“招租”、“買租”及腐敗現(xiàn)象應(yīng)運而生，完全不利于旅游業(yè)的公平競爭和健康發(fā)展。新《條例》在這一塊進(jìn)行了大刀闊斧的改革，不但降低了資本要求，而且在審批程序上也大大簡化，旅游主管部門的行政權(quán)力在逐步下放。在此情形下，必然會帶動旅游企業(yè)向健康、有序的方向發(fā)展。

其三，過去我國旅游業(yè)只準(zhǔn)外國旅行社在我國境內(nèi)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，而且對外商投資旅行社的準(zhǔn)入條件也設(shè)定了很高的標(biāo)準(zhǔn)。如外商投資旅行社的注冊資本最低限額為400萬元，同時投資者也受到嚴(yán)格限制。新《條例》根據(jù)我國入世承諾，刪除了以上規(guī)定，規(guī)定外商投資旅行社可以設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，外國投資者還可以設(shè)立外資旅行社。從此以后，大型國有旅行企業(yè)、民營旅游企業(yè)、外商旅游企業(yè)在旅游市場上三足鼎立、公平競爭、取長補(bǔ)短，共同促進(jìn)我國旅游業(yè)的健康發(fā)展。

旅行社質(zhì)量保證金制度評析

質(zhì)量保證金制度最早源于日本。我國在舊條例中就采用了這一制度，旨在保護(hù)旅游者的合法權(quán)益，加強(qiáng)對旅行社的服務(wù)質(zhì)量管理。旅行社質(zhì)量保證金，是指由旅行社在取得業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證后3個工作日內(nèi)，向旅游行政管理部門繳納用于保障旅游者權(quán)益的專項款項，繳納的方式為在指定的銀行開設(shè)專門賬戶或提供銀行擔(dān)保。

按照新《條例》規(guī)定，旅行社在違反約定侵害旅游者合法權(quán)益或因解散、破產(chǎn)等原因造成旅游者費用損失時，旅游行政管理部門可以使用質(zhì)量保證金，人民法院也可以根據(jù)判決、裁定等生效文書直接從旅行社的質(zhì)量保證金賬戶上劃撥賠償款。旅行社如果三年內(nèi)未受處罰，則可降低數(shù)額的50%;反之，若因賠償造成保證金減少，則應(yīng)在通知5日內(nèi)補(bǔ)足。另外，旅游局分級設(shè)立旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所，負(fù)責(zé)旅行社質(zhì)量保證金賠償案件的審理。我國《旅行社質(zhì)量保證金賠償試行標(biāo)準(zhǔn)》具體規(guī)定了旅行社的賠償責(zé)任以及如何應(yīng)用質(zhì)量保證金。

在我國對旅行社實行質(zhì)量保證金制度，根本目的在于制約旅行社。旅行社和旅游消費者之間的權(quán)利不對等，按照行業(yè)慣例，旅游者在訂立合同之初即會全額交付旅費，而把旅行中的一切事物全權(quán)委托給旅行社來安排。若旅行社出爾反爾、不守誠信，旅游者將束手無策，只能任其宰割。國家要求旅行社交納質(zhì)量保證金，在旅行社侵害旅游者合法權(quán)益時用于賠償，大大降低了旅行社收取旅費之后為所欲為的可能性，為旅游者的合法權(quán)益提供了有力保障。這項制度實施以來，的確很有成效地保證了旅行社的服務(wù)質(zhì)量、保障了旅游者的合法權(quán)益。例如，筆者多次報團(tuán)旅游，返回之后，旅行社多會電話回訪，詢問途中導(dǎo)游的表現(xiàn)或在旅行結(jié)束之時要求旅游者提供反饋意見。可見，旅行社較以往更為關(guān)注旅游者的需求和感受，力求把旅行安排得盡善盡美。

旅行社責(zé)任保險制度評析

2008年8月國家旅游局發(fā)布了《旅行社責(zé)任保險管理辦法》、《關(guān)于完善旅行社責(zé)任保險的若干意見》。《辦法》規(guī)定，“旅行社責(zé)任險的保險責(zé)任應(yīng)包括旅行社在組織旅游活動中依法對旅游者的人身損害、財產(chǎn)損失承擔(dān)的賠償責(zé)任和對受旅行社委派、為旅游者提供服務(wù)的人員的人身損害承擔(dān)的賠償責(zé)任”。另外，該《辦法》和2001年的《規(guī)定》(即《旅行社投保旅行社責(zé)任保險規(guī)定》)相比，取消了人身傷亡責(zé)任的最低保額20萬元人民幣。《辦法》規(guī)定，由保險監(jiān)管部門對保險公司旅行社責(zé)任險業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，新《條例》第四十九條規(guī)定，旅行社不按照規(guī)定投保責(zé)任險的，由旅游行政管理部門責(zé)令改正，拒不改正的吊銷經(jīng)營許可證。

可見，無論是舊《規(guī)定》還是新《辦法》或新《條例》，無一不是采取強(qiáng)制性手段要求旅行社投保責(zé)任險，目的仍是保護(hù)旅游消費者的合法權(quán)益，以便在旅游者受到侵害、旅行社出險時由保險公司進(jìn)行理賠。這樣做既降低了旅行社的賠償風(fēng)險，又保證了旅游者的合法求償，可謂一舉兩得。另外，由保險監(jiān)督部門和旅游行政管理部門共同對此項制度的落實進(jìn)行監(jiān)管，實際效果顯著。

但是，往往由于旅游者保險知識匱乏，通常誤以為旅行社責(zé)任險包含了人身意外險，加之旅行社、保險公司在這一塊基本無利可圖，所以不會主動積極向旅游者詳細(xì)介紹險別，導(dǎo)致大多數(shù)旅游者出險后才明白旅行社責(zé)任險和人身意外險沒有任何關(guān)系而甚感后悔。因此，筆者認(rèn)為，在旅行社責(zé)任保險制度中應(yīng)當(dāng)增加旅行社對關(guān)系旅行者切身利益險種的介紹及輔助投保義務(wù)這樣的內(nèi)容，這樣才能全方位地保證旅游者一旦出險能夠最大限度地彌補(bǔ)損失。

現(xiàn)行《旅行社條例》經(jīng)營原則評析

新《條例》第四條規(guī)定:“旅行社在經(jīng)營活動中應(yīng)當(dāng)遵循自愿、平等、公平、誠信的原則，提高服務(wù)質(zhì)量，維護(hù)旅游者的合法權(quán)益。”筆者將對這四個經(jīng)營原則分別進(jìn)行分析:

其一，自愿原則。學(xué)者王澤鑒認(rèn)為“契約因當(dāng)事人互相表示意思一致而成立，一方當(dāng)事人自己受該契約拘束，并同時因此而拘束他方當(dāng)事人。此種互受拘束乃建立在契約自由原則之上，即當(dāng)事人得依其自主決定，經(jīng)由意思合致而規(guī)范彼此間的法律關(guān)系。契約自由乃私法自治最重要的內(nèi)容，為私法的基本原則。”［3］57