財稅政策與區域經濟發展密切相關,它是政府調控和干預經濟運行,縮小地區經濟發展差距的一種行之有效的手段。總結我國多年來運用財稅政策促進區域經濟發展的經驗,可以說,它既是促進東部地區經濟發展的動力,也是拉大東西經濟差距的原因。本文試圖通過分析財稅政策對區域經濟發展的重要影響,借鑒國際經驗,針對我國現實財力狀況,探討當前如何選擇適當的財稅政策促進西部開發。

傾斜性的財稅政策對地區經濟增長的促進作用

我國是一個地理區域經濟發展極不平衡的國家,保證地區間經濟的均衡發展,從而促進整個國民經濟的快速健康發展,增加整個社會的福利水平,是財稅政策的出發點和歸宿。財稅政策在促進地區經濟發展的過程中,具有決定性作用。

投資作為經濟增長的三駕馬車之一,其增量的大小對地區經濟發展具有決定性的影響作用。而傾斜性的財稅政策對經濟增長促進作用正是通過對投資的直接作用進而影響經濟發展的。增量投資會促進國民收入的增長,而國民收入的增長有利于進一步擴大投資,從而形成兩者相互促進的良性循環,使經濟增長進入良性循環。

一般地講,在地區經濟發展中,經濟發達地區的投資硬環境優于經濟不發達地區,即使包括財政分配體制、稅收政策在內的投資軟環境同經濟不發達地區一致,其總體投資環境也將優于經濟不發達地區。如果再加上財稅政策的優惠,其總體投資環境將更加優于經濟不發達地區。因此對于東部地區投資的迅速擴張可考慮有三個主要來源:一是在其自身良好基礎上的自發增量;二是傾斜財政政策的直接投資;三是由于其良好的基礎和傾斜財稅政策形成的良好環境所吸引的外來投資增量。

因此,從理論上講,要解決區域經濟不平衡發展的問題,促進西部開發,應盡可能使欠發達地區包括財政,稅收在內的投資軟環境適當優于經濟發達地區,并以財政投資傾斜政策直接增加西部投資,改善包括基礎設施建設在內的投資硬環境,“引致”更多的外在投資,形成投資和經濟增長的良性循環。

國外的做法

從現實情況看,由于西部自身基礎條件與東部地區本身存在有巨大差距,因此,西部開發不能套用東部優先發展的財稅政策。國際上運用財稅政策促進落后地區開發已積累了不少成功經驗。

如美國的《阿巴拉契亞區域開發法》明確規定財政撥款應集中投放于增長潛力較大、投資收益率較高的地區,并且絕大部分用于公路建設,其余用于公共設施、能源和企業發展等。位于增長中心周圍的地區。則主要用于就業培訓、教育、醫療設施建設等項目,以提高當地居民素質為目的,為欠發達地區發展奠定基礎。阿巴拉契亞公路網絡的建設,從根本上改變了另外地區交通落后的狀況,吸引了大批工商企業沿路建廠,經濟獲得快速發展。1969-1991年,該地區人均收入比其他相同條件地區增長快17%,1991年相當于美國平均水平的83%。

美國給予欠發達地區的聯邦財政補貼有專項補助、分類補助和一般目的的補助三種形式,主要用于醫療衛生、收入保障、交通培訓、就業和社會服務、交通等幾個方面。英國規定在劃定的發展區內,對每一就業人員提供一定數量的補貼;意大利則對發展區實行社會保險補貼,新增雇傭工人由政府支付部分或全部社會保險金。按投資性質和地區等級,并根據新創造的就業人數給予地區開發、投資獎勵方面,法國有其獨到的做法。如法國按區域政策的目標和作用規定了三種獎勵方式:開發補貼、服務補貼和研究補貼,用于獎勵新建、擴建和結構調整企業,鼓勵在服務和研究開發領域增加就業崗位;英國的《工業發展法》規定,對在援助區的投資、可得到相當于工廠設備投資40%的贈款;法國對受援區內的企業,按投資的25%進行補貼,創造一個就業機會還可得到25000法郎;原聯邦德國規定,使原有勞動崗位增加15%以上,或是提供50個以上新的勞動崗位的投資,可得到約10%的投資補貼。

幾乎所有國家都將稅收優惠作為刺激公司向欠發達地區投資的一項主要措施,主要方式是對投資免稅,或在一定時期內對投資收入減征或免征所得稅。如法國稅收優惠政策最長可達5年,減讓幅度最高達100%;巴西除實行減免稅外,還使用了頗具特色的稅收刺激手段:規定投資者投資東北部地區可免除所得稅50%,免稅部分必須作為追加投資,用于規定的發展項目,以放棄部分稅收代價誘導私人投資到落后地區;免除自然人的部分所得稅,按相應數額認購共管基金,這種基金存入私人金融部門,然后按中央銀行確定的方向投資上市,增加中小企業資金來源;自然人免繳50%的所得稅,用于認購東北部銀行和亞馬遜銀行發的新股票,以增加對這些地區的投資,這些政策的實施使東北部地區,1960-1980年工業生產增長速度達421%,超過全國平均速度的352%。加速折舊通常是與項目相聯系的,適用于新建和擴建工程。法國在發展區實行的《特別折舊許可》規定,新建筑第一年的折舊率為25%;原聯邦德國規定,最初的折舊金額,工廠和機器開支可達50%,建筑物可達30%;英國實行“任意折舊”,即對發展區內工業投資實行100%的折舊扣除。當前我國運用財稅政策開發西部存在的困難從以上分析可以看出,不管是稅收優惠,直接投資還是轉移支付,都需要中央財政以堅實強大的財力為保證。而目前我國財政中存在的許多問題制約了中央財政傾斜性財稅政策的實施。其中表現突出的問題有:

1.中央財政集中財力不足,嚴重制約了國家對西部地區的援助能力。

中央財政對西部地區的政策傾斜,一方面需要其直接的資金注入,另一方面需要其憑借自身權威性從經濟發達地區橫向轉移資金(即轉移支付)。這兩個方面都要靠中央財政充足的財力為后盾,而目前我國財政的財力狀況同這些政策要求是很不相稱的。具體表現在財政收入占GDP的比重特別是中央財政收入占GDP的比重均過低的現狀。1978年,財政收入占GDP的比重為31.2%,1995年下降到10.7%,雖然1999年已回升到13.9%,但從長期看1978-1999年,年均GDP增長率年均為9.64%,年均財政收入增長率4.46%,不足前者的一半。財政收入增長長期落后于經濟增長,致使國家財政在保證經常性和必保的經費支出后,沒有足夠的財力用于調整結構和糾正市場偏差。同時,由于中央財政收入占GDP的比重1995年為僅為5.5%,到1999年為6.06%,大大低于國際上普遍在15%以上的水平;1979-1998年,中央財政支出占全部財政支出的比重為32.7%,中央可控財力有限,這不僅直接削弱了中央財政的宏觀調控能力,另一方面也會促使東西部地區差距的進一步擴大。

2.現行轉移支付制度亟待改革轉移支付的模式應根據本國國情和中央政府的政策目標進行選擇。而我國多年來由于轉移支付目標不明、定位不準,先后形成了體制補助、專項撥款、結算補助,稅收返還和過渡期財政轉移支付等6種形式的轉移支付。從方向上看,它們都屬于自上而下的縱向財政平衡模式;從內容上看,只有過渡期財政轉移支付屬于真正意義上的財政均等化轉移支付,其他五種形式都屬于非均等化轉移支付,從分配的財政轉移支付資金總額上看,前一項僅占1.8%,后五項占了98.2%。這使得總體均衡效果不理想,東西差距有愈拉愈大之勢。