WTO談判農業承諾對我國糧食安全和農民收入的影響是一個極為重要的問題。分析之前做兩點說明,一是本文討論的我國WTO談判農業承諾內容來自美方發布的“市場準入和議定書承諾”(下面簡稱“議定書”),因而在分析的一個前提性假定是美方文件真實反映了雙邊談判的實際情況。二是本文僅限于從經濟方面分析,未涉及我國進入WTO可能帶來的非經濟性利益或成本。基本看法是,如果能夠在現有農業承諾基礎上進入WTO,對我國農業和經濟的影響從整體和長期來看是有利的,對于改善我國經濟下世紀國際競爭環境和實現持續發展目標具有極為重要的積極作用。對這一可能前景的重大深遠意義應有充分認識。然而,農業承諾也不可避免對我國農業產生短期調節壓力,對農民收入增長帶來某些不利影響。因而,應當考慮采用適當的應對政策,幫助農民更好地利用進入WTO帶來的新機遇,并控制和化解對農民收入(特別是中西部經濟發展水平較低地區農民收入)可能發生的不利影響。

“中美農業合作協議”對我國農業和糧食安全的具體體現

已經達成的“中美農業合作協議”涉及我國在小麥、柑桔、肉類進口衛生檢疫方面所做的政策調整和讓步。其中對美國“矮腥黑穗病(TCK)”小麥產區的小麥進口禁運政策改變,尤其具有關鍵性意義。

“矮腥黑穗病”(TCK)是一種小麥病害,具有種子傳播、土壤傳播、遠地傳播并且難以根除的特性,小麥感染該病后會嚴重減產。不過,TCK小麥面粉經過加工食用對人類健康一般沒有負面影響。我國沒有TCK病害,美國太平洋西北部的7個州(如華盛頓、蒙大那等)小麥產區有TCK病害。為了防止TCK通過貿易方式傳入并危害我國小麥生產,我國從70年代初開始對TCK疫區出產的小麥實行進口禁運。對此,美方認為不必要和不合理,長期以來通過多種渠道要求我國解除這一禁運。

一般而言,通過適當的動植物檢疫手段保護國內動植物安全,屬于一國主權范疇內容。維護主權的根本原則無疑不可讓步。然而,在實際政策手段選擇上,則應當在確保上述原則的前提下,具體考慮政策實施效率以及政策本身的科學性和透明度,并與有關國際多邊規則相銜接。

從有關TCK小麥進口解禁問題的討論看,關注的焦點集中在兩個問題上:一是允許TCK小麥進口是否會通過病害傳染對我國國內小麥生產帶來災難性后果;二是這一政策調整是否會導致美國進口小麥急劇上升并危害我國糧食安全。

第一個問題無疑具有重大而嚴肅的含義。系統閱讀近年討論這一問題的文獻材料,我國政府有一點原則很明確,就是在考慮調整TCK禁運政策時,替代性辦法必須能夠確保國內小麥生產不受境外TCK侵害。例如,在談到一些專家關于防范我國小麥生產通過貿易渠道受TCK侵害的建議時,一位領導人于1996年1月4日在有關專題會議上明確指出,決不能讓進口小麥把TCK傳進來。就是專家同意了,也不能進,因為老百姓不會同意。病蟲害傳進來,對農業生產造成危害,造成無窮后患。可見這一原則一直是明確的。

我個人理解,這次我國在TCK問題上改變政策,決不是放棄通過衛生檢疫保護國內小麥生產的原則立場,而是在控制TCK的方法上做了務實有效的調整。對此可以從兩方面來看:首先這是一個務實的調整。以前的禁運政策一定程度上以“零風險”要求為假想目標。實際上,由于美國國內與其它產地小麥混雜后出口到我國,我國近年海關檢查發現不止多起美國進口小麥包含受TCK感染樣本,說明疫區禁運政策并不能保證實現“零風險”目標。可見,過去禁運政策在目標和手段之間存在不盡吻合之處。另外,禁運政策難以從有關多邊規則方面得到必要的支持,因而必然會受到我國貿易伙伴的質疑和責難。應當看到,這些問題在7O年代不突出,并且即便存在對我國經濟利益的制約性也不會顯著,因而當時采取禁運政策是適當的。現在,無論是國際農產品貿易環境還是我國經濟的對外開放水平都已發生根本變化,從而使我們考慮這一問題的基本背景發生了相應的改變。近年來中美之間有關這一問題長期爭論表明,在我國經濟面臨與70年代根本不同的國際化背景下,繼續維持原先政策的機會成本很高,缺乏現實性。因而,政府在慎重考慮利弊的前提下,順時應變地進行政策調整是務實和明智的。

第二,這也是一個有效的調整。這一點尤其重要。根本問題在于,從我國政府采取的對策來看,新的監管和檢疫政策并未犧牲實現給定目標的有效性。有效性主要表現在兩方面,一是動植物檢疫部門將一如既往地加強對美國進口的糧食和農產品海關衛生檢疫,確保能夠查出所有受TCK感染的進口小麥(無論從疫區還是非疫區進口),使之不得進入我國小麥產區。二是將TCK小麥轉運到海南省加工處理,為此海南省依據中央指示精神正考慮在洋浦開發區加快建設專門處理TCK小麥的面粉加工廠。之所以選擇海南,主要有以下幾點考慮:其一,海南不具備小麥生產的氣候條件,因而TCK對當地農業生產沒有危害。其二,TCK小麥面粉加工食用對人類健康無害,所以對消費者沒有不利影響。其三,海南地理位置與可能傳播TCK的北方小麥產區(主要在西北部地區)海峽相隔并距離遙遠,完全有可能通過適當措施保證TCK小麥麩皮不進入我國大陸,有效實現保護我國小麥生產免受TCK危害的目標。

再來看TCK進口小麥解禁對我國小麥貿易市場國內小麥自給率的影響。第一,由于新政策允許太平洋西北部TCK小麥產區小麥向我國出口,因而其直接影響會使美國對華出口小麥的產區分布結構發生顯著變動。第二,TCK小麥對華出口可以就近從美國西海岸起運,向我國出口小麥運費比現在從南部黑西哥海灣離岸運費會有所降低(估計每噸10美元左右),這一因素會使美國小麥競爭力有所上升,因而有助于提升美國小麥在我國進口市場的占有率。第三,由于我國現階段主要利用非關稅手段控制小麥和糧食進口量,因而TCK小麥解禁本身并不直接影響我國小麥進口數量,對我國小麥生產不應有重要影響,也不會對農民收入產生明顯影響。因而,就上述政策本身影響而言,它會對我國小麥進口的產地分布發生作用,但對進口數量不會產生顯著影響。

另外,農業協議還涉及柑桔和肉類解禁和放松限制。與TCK小麥解禁有所不同,這方面政策調整可能會使這兩類商品進口量有所上升。然而,從這兩類商品比較競爭力看,國外產品競爭優勢主要不在價格方面,而在品種和質量方面,估計進口需求增長可能主要限于像大飯店、高收入階層等對優特產品特殊需求的較小范圍內,因而影響應是局部性和有限的。