1現行森林防火管理體制問題的分析

黑龍江省森林資源管理體制十分復雜，行政轄區內的森林資源主要分別由省林業廳、省森工總局和大興安嶺林管局等三大林業部門管理，此外省農墾總局、哈爾濱鐵路局、東北林業大學和煤礦集團等中（省）直單位分別管理各自轄區的森林資源。各市（地）政府行政轄區內的林業管理模式多樣，分別有單一的地方林業、政企合一的林業（伊春）、中直的林業（大興安嶺）、森工林區的林業、墾區的林業、礦區的林業、教學科研的林業等等，各系統的林業施業區之間相互嵌套，森林資源管理的隸屬關系十分復雜。全省縣級以上各系統的森林防火組織機構近300個，還有省級預警監測信息中心1個、航空護林站8個、森林撲火總隊1個、林火科研所1個，武警省森林總隊6個支隊，各級各類林業部門的撲火專業隊231支14100人、半專業隊1257支29407人，由林業干部職工、農場干部職工、鄉（鎮）干部農民、駐軍、預備役、武警部隊、消防部隊等組成的各類森林撲火預備隊總人數達16萬人。在這樣隸屬關系復雜的林業管理體制下，面對如此龐大的森林防火戰線和日趨嚴峻的森林防火形勢，繼續由現行的省森防指和省林業廳及內設的省森林防火辦公室代表省政府承擔全省森林防火的政府行政職責，缺少法律規范和行政執法地位，顯然是不恰當、不合理的，在實際履職的過程中既無法切實履行職責到位，也無法真正發揮應有的權威作用。另外，各級政府森林防火指揮部辦公室（簡稱防火辦）都設置在林業局，森林防火工作都是作為林業局內部的職能來貫徹落實的，防火辦很難代表政府履行檢查、監督、協調和依法行政的職能，自己監督自己，無法履行森林消防監督職能。現在的防火辦屬于辦事機構，其森林防火工作的職責存在局限性，現在和將來都難以有效承擔繁重的森林防火任務。森林防火是一項社會性很強的公益性事業，防火辦也無法有效地動員、組織、協調林區社會各方面力量進行森林火災的預防和撲救，特別是在重點國有林區農林混居的復雜社會環境下管理野外火源問題，依法行政、行政處罰等方面沒辦法履行政府管理職能。

2森林防火管理體制改革的可行性分析

2.1森林防火管理體制改革的法律和政策依據

根據《森林法》、《森林法實施條例》、《森林防火條例》的有關規定和《國務院關于進一步加強森林防火工作的通知》（33號文件）精神，“地方各級人民政府應當切實做好森林火災的預防和撲救工作”，“森林防火工作實行地方各級人民政府行政首長負責制。縣級以上地方人民政府根據實際需要設立的森林防火指揮機構，負責組織、協調和指導本行政區域的森林防火工作。”

2.2森林防火管理體制改革的科學依據

多年來的工作實踐充分表明，預防及撲救森林火災是一項必須由社會方方面面參與才能完成的浩大的社會工程，只有代表國家行使行政管理權的各級人民政府才有能力完成。我國森林火災的發生受人為活動影響極為顯著，據統計，90%以上的森林火災都是人為因素引起的，管理人為火源是森林防火工作的頭等大事。我國社會主義法制正在逐步走向完善，對人的管理必須依法管理。這種通過政府行為，體現政府強制力的管理必須由政府或者其授權部門來實施。

2.3森林防火管理體制改革適應林業發展趨勢

隨著社會主義市場經濟的快速發展，林業體制的深化改革，社情、林情、火情都將發生巨大的變化，新時期的森林防火任務必將十分繁重，搞好森林防火工作必須要有科學、完善的森林防火體制，只有加強森林防火體制建設才能理順森林防火的管理體制，才能實現真正意義的森林消防監督，才能有穩定的投資渠道，才能鞏固專職專業的森林防火隊伍，才能保證森林防火事業快速發展。

2.4森林防火管理體制改革不影響穩定且沒有阻力

對現行的森林防火管理體制進行改革，并不是改變森林防火責任制，是對森林防火機構和人員整體的管理方式和隸屬關系的調整，這種調整不會增加政府負擔，也不會對人員進行大的變動，不是削弱管理，而是強化組織機構，建立應急反應機制和統一的調度指揮系統，走森林消防規范化、系統化、專業化道路。森林防火體制改革后，管理體制更加理順，責任更加明確，人員待遇將會提高，投資渠道更加穩定，更加有利于森林防火工作的開展。

3黑龍江省新的森林防火管理體制結構設想

《森林防火條例》明確規定，縣級以上地方人民政府根據實際需要設立森林防火指揮機構，實行森林防火行政首長負責制。應按照《森林防火條例》規定，強化省森防指的權威性，由省長擔任省森防指的總指揮，結合黑龍江省的特殊性和實際需要，設立統管全省森林防火工作的省政府直屬機構（省政府森林消防總局），代表省政府全面履行森林防火檢查、監督、組織、協調職責。省林業廳防火辦改建為黑龍江省地方林業森林消防局，各地（市）林業局防火辦改建為森林消防分局，歸黑龍江省地方林業森林消防局垂直領導。省森工總局防火辦改建為黑龍江重點國有林區森林消防局，各森工林業局防火辦改建為森林消防分局，歸黑龍江重點國有林區森林消防局垂直領導。大興安嶺林業管理局防火辦改建為大興安嶺地區森林消防局，各大興安嶺林業局防火辦改建為森林消防分局，歸大興安嶺森林消防局垂直領導。省政府森林消防總局統管地方林業森林消防局、重點國有林區森林消防局、大興安嶺地區森林消防局。各航空護林站按照屬地原則，分別劃歸地方林業森林消防局、重點國有林區森林消防局、大興安嶺地區森林消防局垂直領導。森林消防（分）局機關工作人員為行政編制，其直屬的林火監測中心、航空護林站、森林消防隊、林火科研機構等專業人員為事業編制。森林防火基礎設施建設納入國家國民經濟和社會發展規劃，原有建設經費投資渠道不變。人員工資、工作經費、森林火災預防和撲救等專項事業經費列入地方公共財政預算。

4結論

建立黑龍江省新的森林防火管理體制是符合法律、條例及各項規定的，是森林火災的自然災害屬性的客觀需要，是我國森林火災的特點決定的，是我國社會主義法制逐步完善的要求，是重點國有林區改革的必然結果。預防和撲救森林火災的工作特點決定了森林防火管理機構必須具有政府行政職能，必須具有獨立的、專業化的管理體制和垂直指揮的應急反應機制，才能實現“預防為主、積極消滅，打早、打小、打了”的森林防火原則。

本文作者：陳圣東 單位：黑龍江省人民政府森林草原防火指揮部辦公室