一、水利建設(shè)項(xiàng)目引入BOT模式的必要性

（1）保護(hù)水資源的所有權(quán)。水資源的開發(fā)利用及其價(jià)格水平與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活息息相關(guān)，需要將其置于國(guó)家的控制之下。這就要求地方政府必須保留對(duì)水資源的最終所有權(quán)。與民營(yíng)投資或者外商直接投資容易喪失資源終極產(chǎn)權(quán)相比，項(xiàng)目融資可以在項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)的構(gòu)造上，使地方政府繼續(xù)保留對(duì)水資源的所有權(quán)，以保證國(guó)家對(duì)水產(chǎn)品價(jià)格的宏觀調(diào)控能力。水利建設(shè)項(xiàng)目的公益性越強(qiáng)，價(jià)格越敏感，政府的繼續(xù)涉入程度則會(huì)越強(qiáng)。正因?yàn)槿绱耍珺OT融資方式是一種結(jié)構(gòu)化的融資方式，它涉及到不同的利益相關(guān)者的利益訴求的安排，風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制的設(shè)計(jì)等。

（2）有利于引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)和管理方法。從表面上看，BOT項(xiàng)目融資只是一種融資方法，其實(shí)它還是一種經(jīng)營(yíng)模式和項(xiàng)目管理方法，融資只是BOT項(xiàng)目融資整個(gè)流程當(dāng)中的一個(gè)環(huán)節(jié)，伴隨著融資活動(dòng)、建設(shè)活動(dòng)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，項(xiàng)目融資還可以引入國(guó)外的先進(jìn)技術(shù)和管理方法，并把私營(yíng)企業(yè)中的效率引入國(guó)有資源開發(fā)過(guò)程，提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量并加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。

（3）降低政府信用風(fēng)險(xiǎn)。由于資源性投資具有長(zhǎng)期性和不確定性的特點(diǎn)，在項(xiàng)目的整個(gè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在著一系列的風(fēng)險(xiǎn)，包括政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等，因此風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)項(xiàng)目融資成敗至關(guān)重要。在項(xiàng)目融資構(gòu)造中，項(xiàng)目現(xiàn)金流量和物權(quán)擔(dān)保是項(xiàng)目融資的信用基礎(chǔ)，借助于此，項(xiàng)目投資者可以將風(fēng)險(xiǎn)有效地轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目承建者和運(yùn)營(yíng)者。在項(xiàng)目的整個(gè)運(yùn)作過(guò)程當(dāng)中，為了提高項(xiàng)目的信用等級(jí)，增強(qiáng)項(xiàng)目投資人的信心，地方政府也可以為項(xiàng)目提供一定程度的支持，但是項(xiàng)目貸款人，例如商業(yè)銀行，對(duì)地方政府債務(wù)的追索權(quán)只限于地方政府對(duì)項(xiàng)目所提供的保證本身。也就是說(shuō)，在BOT運(yùn)作過(guò)程中，地方政府受到的債務(wù)追索是有限的和可以控制的，它可以避免地方政府直接融資所帶來(lái)的政府信用風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化的危險(xiǎn)。

二、水利建設(shè)項(xiàng)目引入BOT模式的可行性

（1）水利建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)向境內(nèi)外私人資本開放。國(guó)務(wù)院于1997年1月28日發(fā)布和實(shí)施的《水利產(chǎn)業(yè)政策》將我國(guó)水利開發(fā)和建設(shè)項(xiàng)目分為甲乙兩類，并且指出國(guó)家財(cái)政只負(fù)責(zé)以防洪等社會(huì)效益為主的甲類工程的資金投入，乙類項(xiàng)目則可以由社會(huì)資本介入經(jīng)營(yíng)。從此，水利建設(shè)和經(jīng)營(yíng)依靠國(guó)家單一投資建設(shè)的格局開始被打破，可以向社會(huì)資本和國(guó)內(nèi)外私人資本開放。

（2）水產(chǎn)品市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)初步形成。在水利建設(shè)項(xiàng)目BOT構(gòu)造中，水產(chǎn)品的定價(jià)機(jī)制問(wèn)題通常是投資方關(guān)注的焦點(diǎn)。1993年9月23日，原國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布和實(shí)施的《城市供水價(jià)格管理辦法》，國(guó)家發(fā)改委和水利部于2003年7月3日聯(lián)合發(fā)布，于2004年1月1日實(shí)施的《水利工程供水價(jià)格管理辦法》，準(zhǔn)予將水利工程供水將納入商品價(jià)格管理范疇進(jìn)行管理。市場(chǎng)機(jī)制全面引入水資源價(jià)格，為國(guó)內(nèi)外私人資本通過(guò)BOT融資方式介入水利建設(shè)項(xiàng)目打開了方便之門。

（3）有關(guān)項(xiàng)目融資的基礎(chǔ)法律制度日趨完善。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度逐步成熟，法律體系已日趨完善。目前，用于規(guī)范國(guó)內(nèi)外私人資本投資和經(jīng)營(yíng)水利項(xiàng)目的法律法規(guī)主要有：1996年8月23日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》、1999年10月19日，國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)益轉(zhuǎn)讓管理的通知》、2000年5月30日，國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)發(fā)布的《國(guó)家計(jì)委關(guān)于加強(qiáng)國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款規(guī)劃及項(xiàng)目管理暫行規(guī)定》、2001年12月11日，國(guó)家計(jì)委發(fā)布的《國(guó)家計(jì)委關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見(jiàn)》。

（4）水利項(xiàng)目是項(xiàng)目融資的理想對(duì)象。根據(jù)國(guó)內(nèi)外項(xiàng)目融資的經(jīng)驗(yàn)，只要項(xiàng)目資產(chǎn)有長(zhǎng)期、穩(wěn)定和充足的現(xiàn)金流量，便可以構(gòu)造為一個(gè)項(xiàng)目融資交易。人民生活和工業(yè)生產(chǎn)都要用到水資源，因而水利建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)金流量和投資風(fēng)險(xiǎn)容易控制，具備項(xiàng)目融資所需要的一切條件。

三、BOT項(xiàng)目融資需要注意的問(wèn)題

（1）水利產(chǎn)品定價(jià)問(wèn)題。如前所述，現(xiàn)金流是項(xiàng)目融資的信用基礎(chǔ)，而產(chǎn)品或服務(wù)銷售價(jià)格是項(xiàng)目現(xiàn)金流量的關(guān)鍵要素。目前，我國(guó)項(xiàng)目融資協(xié)議一般遵循成本加成定價(jià)原則，即產(chǎn)品的銷售價(jià)格可以根據(jù)成本而調(diào)整，目的是確保投資者最低的利潤(rùn)回報(bào)，從而降低項(xiàng)目公司的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。然而成本加成定價(jià)法意味項(xiàng)目產(chǎn)品的銷售價(jià)格可以隨著生產(chǎn)要素的價(jià)格波動(dòng)而波動(dòng)。但是，這一定價(jià)原則我國(guó)目前水產(chǎn)品的定價(jià)規(guī)則相沖突，因?yàn)榻窈蠛臀磥?lái)相當(dāng)長(zhǎng)和時(shí)期內(nèi)，不產(chǎn)品價(jià)格是受政府管理的。水產(chǎn)品價(jià)格的調(diào)整要求與政府價(jià)格管制的沖突，將為日后項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)埋下很大的隱患。

（2）法律細(xì)化問(wèn)題。目前，我國(guó)有關(guān)項(xiàng)目融資的基礎(chǔ)法律制度雖然比較完善，但是有關(guān)項(xiàng)目融資的具體法律制度還有待于進(jìn)一步細(xì)化。項(xiàng)目融資屬于無(wú)追索或者有限追索的融資模式，項(xiàng)目貸款人一般不能取得項(xiàng)目投資者其他資產(chǎn)的擔(dān)保，因此項(xiàng)目融資必然要被構(gòu)造為一種結(jié)構(gòu)化的融資方式。項(xiàng)目融資復(fù)雜的結(jié)構(gòu)是靠一系列的合約構(gòu)造的，包括特許協(xié)議、定價(jià)協(xié)議、投資人支持協(xié)議（如最低采購(gòu)數(shù)量）、長(zhǎng)期銷售合同、長(zhǎng)期采購(gòu)合同等，涉及到眾多參與者的利益，需要有完備的法律體系來(lái)協(xié)調(diào)和保護(hù)各參與方的經(jīng)濟(jì)利益。但是，我國(guó)目前尚沒(méi)有成文的規(guī)范項(xiàng)目融資的法律法規(guī)，項(xiàng)目投資收入存在較大的不確定性，同樣會(huì)制約項(xiàng)目融資方式在煤炭企業(yè)的應(yīng)用。

（3）風(fēng)險(xiǎn)分配問(wèn)題。供水產(chǎn)業(yè)是壟斷性產(chǎn)業(yè)，區(qū)域特征十分明顯，投資規(guī)模大，投資回收期長(zhǎng)，受政策、法律的變化影響大，并且受生產(chǎn)能力、市場(chǎng)容量的約束比較強(qiáng)，而且產(chǎn)品價(jià)格不能隨著市場(chǎng)的供求關(guān)系以及生產(chǎn)成本的變化而變化，因而項(xiàng)目投資存在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等多重風(fēng)險(xiǎn)。這就要求政府在項(xiàng)目產(chǎn)項(xiàng)過(guò)程中，進(jìn)行認(rèn)真的可行性分析，科學(xué)進(jìn)行決策，合理確定項(xiàng)目融資規(guī)模，同時(shí)還要合理分配風(fēng)險(xiǎn)，包括政府采購(gòu)協(xié)議、價(jià)格承諾協(xié)議等，以穩(wěn)定項(xiàng)目的市場(chǎng)需求，保證項(xiàng)目投資人必要的投資報(bào)酬率，以增強(qiáng)項(xiàng)目投資人的投資信心。BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配需要遵循風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)：承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配；承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限等原則。因此在特許權(quán)設(shè)計(jì)時(shí)，需要考慮項(xiàng)目公司和當(dāng)?shù)卣l(shuí)對(duì)哪些風(fēng)險(xiǎn)最有控制力。

本文作者：何豫川 單位：河南省商丘水文水資源勘測(cè)局