一、我國行政管理職能轉變的三維職能理論框架

改革開放３０多年以來，我國政府已經完成了政治統治型政府向經濟建設型政府的轉變，實現了第一次政府轉型的跨越。當前，在國外新公共管理浪潮的沖擊下，在我國經濟社會全面轉型的內在訴求下，我國正處于第二次政府轉型時期，即從經濟建設型政府向公共服務型政府轉變。筆者認為我國目前的政府范型是以經濟建設型為主導的，向公共服務型政府轉型的現實條件已經具備，但由于長期的計劃經濟條件下政府對社會的超強管控和憲政意識的貧乏，實際上政治統治的色彩仍然存在。經濟建設仍然是政府的主導職能，政府在一定程度上忽略了社會管理和公共服務的職能。因此，政府第二次轉型的關鍵就是實現行政管理職能由以經濟建設為主導向以公共服務為主導的轉變。在當前經濟建設型政府的框架內，理性分析和探討行政管理職能定位對于我國構建公共服務型政府，完善社會主義市場經濟具有重要意義。

公共服務型政府與政治統治型政府和經濟建設型政府相比而言，是一種政府公共治理范型，它強調的是行政管理職能從經濟建設向公共服務的轉變，它涵蓋有豐富的內容，集中表現在政府與經濟、政治、社會的關系上。第一，政府與市場的關系。在資源配置上市場發揮主導性作用，政府主要糾正市場失靈，為市場創造好的環境，提供市場不能解決的公共產品和服務。第二，政府與社會的關系。公共服務型政府不再具體干涉經濟領域，而是為經濟和社會的全面發展服務，這也就要求政府要促進社會公平，實現利益的均衡發展。第三，政府與公民的關系。公共服務型政府從傳統的官本位、政府本位、權力本位轉向公民本位、社會本位、權利本位，強調法治基礎上的公民權利，依法劃分政府與公民之間的權限。可以看出，公共服務型政府在行政管理職能上是要求以公共服務職能為主導，在完善市場經濟體制的基礎上，應以提供維護性和社會性的公共服務為主。經濟學只是從政府與市場關系的角度，主要是從經濟效率出發，研究了行政管理職能，但行政管理職能的范圍不只限于經濟領域，還有社會現象領域。因此，根據治理理論，結合西方國家公共管理改革趨向，筆者提出我國行政管理職能轉變的框架。在這個理論框架中，其三大支柱是政府管理、市場機制和公民社會自主管理，政府、市場和社會三者的有機結合是實現行政管理職能轉變的制度基礎。這個理論框架改變了社會科學中長期存在的政治國家與公民社會、市場與計劃、公共部門與私人部門的兩分法，只強調政府與市場二者關系的傳統思維方式，國家與市場、政府與社會之間的界線模糊，它強調的是政府、社會與市場三者之間的合作和互動，從政府、市場、公民、社會的多維度、多層面上觀察和思考問題。這為行政管理職能改革提供了一個更為開闊的、新的理論視角，打破了傳統的單中心的政府統治模式，構建了政府、市場和社會三維框架下的多中心公共服務供給模式。在這個理論框架下行政管理職能要正確定位，就要厘清政府與企業、政府與市場、政府與社會的關系，進一步推進社會自治。政府的基本職能，主要從以下三個方面體現。第一，政治職能。政府要全心全意為人民服務，為社會各階層，尤其是為弱勢群體提供一個公平和民主的制度環境，實現國家的有效治理。第二，經濟職能。政府的角色是經濟宏觀調控，糾正市場失靈，加強市場監管，提供市場不能有效提供的公共產品和服務，創造保證市場競爭有效性的公平環境。第三，社會職能。為了實現社會長遠發展，政府要有效地解決社會貧富差距過大的問題，要為人民提供義務教育、穩定的就業、打擊違法犯罪等社會保障性公共服務，保證社會健康有序可持續地發展。

二、道路運輸行政管理職能界定

由于道路運輸行政管理屬于國民經濟專業管理，它的政治職能體現不明顯，因此對于道路運輸行政管理職能的定位，我們主要從市場和社會方面分析其經濟職能和社會職能。對于道路運輸行政管理職能定位的內在機理，依據實際狀況，我們可以從以下三方面進行剖析。

（一）針對市場缺陷的管理職能

建立市場機制的兩個重要條件是完全的競爭市場和充分的信息。信息不對稱和不充分在現實中會導致市場失靈，此外還會產生外部效應、公共物品供給不足、不公平等問題。這些問題，市場自身無法克服，必須通過政府的宏觀管理才能解決。

１．市場競爭失效。有效競爭可以實現資源充分合理的配置。企業在充分競爭中實現集中和聯合，組織規模進一步擴大甚至發展為壟斷。當實行壟斷時，產品價格高且產量少，這時資源配置效率低下。同時，如果存在信息不對稱情況，服務和產品的消費者和提供者都可能通過犧牲交易一方的利益來獲取高利潤，結果消費者的利益受到損害。為達到促進競爭，防止市場競爭失效，限制壟斷的目的，運政管理必須制定市場競爭規則和行業開放政策，并通過履行監督職能來實現。

２．市場供給失效。由于公共物品的提供是無利可圖的，所以市場往往不愿提供。但由于其社會的必需性，政府提供或在政府支持下由市場提供是必然的。運輸業是社會公益性基礎設施行業，具有非排他性和非競爭性，其場站、道路等基礎設施的建設和投資等屬于公共服務領域，所以個體或私人在此方面有效供給肯定不足，此時政府作為社會服務主體責無旁貸要提供或支持公益性設施建設，以有效發揮行政管理職能。

３．市場的總量調節。市場經濟中由于市場形成的物價穩定和暫時平衡常常被不平衡不穩定打破，以及價格規律的內在作用常常受到各種干擾因素的破壞和影響，所以保障國民經濟總量平衡和持續發展，靠單純的市場機制的調節作用是無法實現的。為維持國民經濟與部門的協調發展，道路運輸業必須由政府從全局對其進行宏觀調控與總體規劃，以達到運輸供求平衡，所以調控職能和規劃職能是對運政管理的要求。

４．公平問題。利益是市場機制的導向，市場競爭在提高效率的同時，會導致兩極分化。因為市場主體在市場交易活動中本是等價和平等的，但由于主體稟賦差異、非公平性、競爭條件不同等原因，競爭主體的經營收入就存在差距，甚至產生兩極分化，偏離社會公平原則。資源較多或技能較高的競爭主體獲得的利潤就高，反之則利潤低甚至無利可圖。在這種情況下，就需要政府運用行政命令、政策等手段在各利益主體之間進行必要的協調。

５．外部性問題。當存在負外部性時，完全競爭就不能有效配置資源，此時對個人或企業決策最優，而對社會不一定決策最優。以運輸污染為例，私人或企業的環境污染成本由大家分擔，所以社會成本高于其私人成本，正因為此，政府要嚴格地管制危險品運輸等具有負外部性的領域。

（二）促進經濟發展的職能

由于市場發育不完善，國家發展到一定階段，依靠市場自身調節功能促進經濟發展很困難。因此，在激烈的國際競爭中，我國要實現經濟的持續增長，就必須充分發揮政府的經濟職能，以推動經濟的發展。

１．推動道路運輸生產力發展。國家具有推動經濟發展的職能，包括制定道路運輸發展規劃和戰略；協調、緩解計劃經濟向市場經濟轉型過渡期內的各種利益矛盾，并提供一定的補償，保證經濟平穩轉型；直接投資建設對經濟發展有重大促進作用的重要道路運輸基礎設施；制定并實施有利于促進道路運輸發展的產業政策。

２．培育道路運輸市場。市場發育程度與經濟發展水平相互關聯，經濟發展水平較低時，道路運輸市場發育處于市場分割，市場體系不健全，市場運作缺乏組織性，市場規則不規范等較低程度。此時，政府就應該擔負起培育道路運輸市場的責任，通過有效組織和規范市場競爭，推動市場發育。政府培育道路運輸市場主要包括：通過制定規則有效監督，為道路運輸企業創造公平競爭的環境；培育道路運輸市場主體，提升道路運輸業組織水平，建立自主的企業制度；對道路運輸市場依法進行組織，建立市場運作方式，市場準入及退出，市場服務標準等行業運作機制；發展道路運輸市場中介組織，發揮其協調溝通作用。

３．發展道路運輸中介組織。在道路運輸市場完整的體系中，道路運輸中介組織也發揮著重要作用。（１）市場中介組織。它包括汽車駕駛員培訓、裝卸維修、貨運信息配載服務、倉儲理貨、運輸代理等組織。溝通承托信息是中介服務組織的主要功能，充分發揮其作用有利于緩解運力與貨源之間的矛盾，提高運輸的效率，促進運輸專業化分工與協作。監管市場中介組織主要是對其經營行為進行規范，包括界定服務質量、資費標準、經營范圍；提高網絡化組織，提高其服務能力；適應運輸生產力發展的需要，堅持合理布局尤其是對貨運代理網點合理布局。（２）行業協會組織。行業協會組織的功能有：協助政府制定行業法規政策；協調行業內外部關系；參與行業規范和技術標準的制定；參與價格制定，認證產品質量；經授權后，參與或承擔運輸企業資質、資信評定及登記工作，解決行業矛盾糾紛，執行社會監督；為協會會員提供咨詢、培訓、經驗交流服務。行業協會的發展應注意的問題是：首先，行業協會是由運輸企業自愿參與組成，它代表的是協會會員的利益，所以要去除其官辦色彩，突出企業代表的作用。其次，從政策法規上要嚴格界定其職能，主要開展協調、服務、技術性工作，這部分工作是從政府管理職能分離出的部分管理職能。

（三）加強社會管理和公共服務職能

隨著社會的不斷發展和進步，在道路運輸行業中公共服務和社會管理職能也顯得更加重要。政府不但要維護公共秩序，以管理者的面目出現，而且要保障公民的基本需要，以服務者的面目出現，并具體提供那些道路運輸市場無法提供的服務和需求。如道路運輸對災害救援和救助，道路運輸基礎設施建設，道路運輸引起的環境污染的治理，道路運輸公共信息的收集、處理和提供，以及其他社會需要而社會自身無法提供的服務等。對于這些問題的解決，必須要不斷地提升和改善道路運輸公共服務和社會管理水平。

１．加強道路運輸危機管理。根據各級人民政府突發公共事件總體應急方案和《中華人民共和國道路運輸條例》的規定，在道路運輸領域，應當建立科學、統一、高效、規范的道路運輸應急處理指揮體系，提高預防和處置道路運輸突發事件的應急能力。這樣，才能確保道路運輸部門在突發狀態下，能夠以最佳的效能和最快的速度實施救援工作，從而最大限度地控制和減少突發事件造成的損失，保障人民群眾生命財產安全。

２．大力推行道路運輸公共服務市場化。由于建設資金不足，樞紐、場站發展緩慢且服務能力差是當前我國道路運輸發展過程中仍然存在的問題。由于其良好的社會效益和經濟效益，政府要拓寬投融資渠道，加快運輸樞紐、場站的建設。

３．提供道路運輸公眾信息服務。市場機制充分發揮作用的一個重要條件是擁有充分的市場信息。運輸市場信息按來源可分為三部分：一是行業發展信息；二是政府管制信息；三是市場交易信息，如運輸產品的價格、質量和類別等。首先，提供道路運輸公眾信息服務有助于運輸企業經營決策。其次，提高運政管理效率的重要途徑是管理信息。道路運政信息應采用先進技術進行管理，及時將有價值的信息提供給道路運政管理機構，實現全國道路運政管理信息的網絡化，減輕管理工作量，提高工作效率。

本文作者：李妮 單位：長安大學政治與行政學院