一、我國海洋環境污染治理地方政府間協調的邏輯

由于海洋環境污染具有流動性的特點，一旦發生海洋環境污染問題往往涉及多個沿海地方政府，作為海洋環境污染治理的核心主體，地方政府之間的關系如何在很大程度上影響著海洋環境污染治理的效果。一方面，海洋環境污染復雜，治理難度大，技術要求高，單個地方政府難以承擔全部治理活動。尤其是面臨重大海洋環境突發事件時，僅靠單個地方政府也難以及時有效解決。另一方面，由于海洋環境污染的流動性和擴散性，不可避免地會影響到相鄰行政區域的海洋環境。各地方政府的互不合作，分散運作，往往會因溝通不暢，信息不對稱而引起海洋環境污染的外溢甚至矛盾沖突。而地方政府之間合作共治，則有利于共同提高治污水平，實現海洋環境的改善，促進海洋經濟的可持續發展，達到各地方政府共贏的局面。可見，海洋環境污染的特殊性要求在治理過程中各政府的協調與合作，而地方政府自主意識的增強以及基于自身利益考量而引發的“各自為政現象”是協調合作的最大障礙。在傳統的海洋環境污染治理行動中多是由中央政府憑借強制權力在沿海地方政府間實施科層型協調機制。諸如在處理海洋環境污染突發事件中建立中央一級海洋環境管理機構，聯合沿海地方政府的相關部門對突發性海洋環境污染事件做出自主、統一管理；完善海洋環境污染防治法，并通過環保部門實行垂直管理來加強環保執法等等。然而，由于海洋環境污染的流動性和污染自然累積性決定了治理污染難以有清晰的行政邊界限制，是一種跨區域的公共物品，無法回避“搭便車”及外部性原因引起的供給與維護等問題，地方政府也不必為自身海洋開發活動所造成的海洋環境污染或生態破壞承擔責任，科層協調機制存在著無法掩飾的運作困境并常常遭致失敗。并且，在經濟發展水平不同的情況下，率先進行先進設備或技術投資的地方政府不愿同落后地區分享自己的投資成果，彼此之間的利益難以協調，各地方政府理性博弈的結果便導致了海洋環境污染治理中政府間的自然無關聯。因此，作為理性經濟人，地方政府部門在權衡利弊后，往往選擇海洋環境污染治理的不作為，從而增加了社會成本。科層型協調機制之外有替代選擇嗎？若我們將海洋環境污染看作是公共池塘資源，將海洋環境污染區域看作一個社區，將沿海地方政府看作是平等的社區成員，則埃莉諾•奧斯特羅姆提出的自主治理方式或許可以成為解決海洋環境污染治理協調困境的一個出路，從而形成一種有別于科層型協調機制的沿海地方政府間海洋環境污染治理的協調機制。但是這種協調機制強調基于協商的沿海各地方政府間的溝通與信任關系，而“利益關系”是地方政府間最根本最實質的關系，因此，在構建沿海地方政府間海洋環境污染治理的協調機制前，必須要深入分析地方政府的利益博弈行為。

二、我國海洋環境污染治理地方政府間協調的利益博弈分析

為了深入分析地方政府間的利益關系，本文將采用子博弈精練納什均衡分析方法，解讀地方政府在海洋環境污染合作治理過程中的動態行為。在地方政府治理海洋環境污染的博弈模型中，各地方政府的行動是選擇污染治理的投入，由于治理海洋環境污染的行動總是開始于一個沿海行政區政府，稱之為地方政府1，地方政府1首先選擇污染治理投入q1≥0。隨著海洋環境污染的漂移和擴散，上級政府（中央政府等）要求污染涉及到的以及即將涉及到的各毗鄰沿海轄區政府協調合作，共同治理污染，此時，后加入的為地方政府2觀測到q1，然后選擇自己的投入q2≥0。因此，這是一個完美的信息動態博弈。因為地方政府2選擇q2前能夠觀測到q1，而地方政府1首先行動，不能根據q2來選擇q1，因此，地方政府2的戰略應該是從Q1到Q2的一個函數，即S2：Q1→Q2（這里Q1=[0,∞）是地方政府1的污染治理投入空間，Q2=[0,∞）是地方政府2的污染治理投入空間），而地方政府1的戰略就是簡單地選擇q1，純戰略均衡結果是投入向量（q1,s2(q1)），支付函數為u1（q1,s2(q1)）。假定治理海洋環境污染的逆需求函數為P(Q)=a-q1-q2，則支付函數為：πi(q1,q2)=qi(P(Q)),i=1,2（1）求解這個博弈的子博弈精練納什均衡可以選用逆向歸納法。首先考慮給定q1的情況下，地方政府2的最優選擇。地方政府2的問題是用盡量少的海洋環境污染治理投入產生出最大的治理效果，用數學式表達為：Maxπ2(q1,q2)=q2(a-q1-q2)q2≥0（2）最優化的一階條件意味著：s2(q1)=1/2(a-q1)（3）因為地方政府1預測到地方政府2將根據s2(q1)選擇q2，地方政府1希望其他地方政府能夠較多地分擔海洋環境污染治理成本，降低自身的治污投入而能產生較好的治理效果，則其在第一階段的問題用數學式表達為：Maxπ1(q1,s2(q1))=q1(a-q1-s2(q1))q1≥0（4）解一階條件得：q1*=1/2a（5）將q1*帶入s2(q1)得：q2*=s2(q1)=1/4a（6）（q1*,s2(q1)）就是子博弈精練納什均衡，這里的q1*=1/2a和q2*=1/4a是此次博弈的均衡結果。即地方政府2由于擁有信息優勢在治污投入博弈中處于優勢地位，其投入僅為地方政府1投入的一半即可達到預期的治污效果。但如果地方政府2在決策之前不能觀測到地方政府1的投入水平，此時地方政府2的信息優勢就不存在了。這也可以解釋現實海洋污染治理過程中，哪怕是各行政區海域污染面積幾乎同等大小，也總是由某個地方政府擔任治污主力，投入較多，其他地方政府發揮參與和輔助的作用，投入較少，并不能達到治污成本均攤的現象，這就導致各個地方政府都不愿意先行動，除非有上級強制壓力或者社會輿論壓力或者是地方政府間形成的協議，否則選擇海洋環境污染治理的不作為是符合邏輯的做法。協議約束被認為是促進海洋環境污染治理地方政府間協調合作較為科學有效的方式，但是在缺乏有效監管和懲罰機制的情況下，不排除地方政府以種種借口拖延治污投入或者少投入的可能。問題的關鍵在于自上而下的監管成本是巨大的。通常上級政府不愿意花費巨大成本進行信息收集和辨別，而且上級政府實際監督能力也不足以展開核查就能查出各地方政府是否消極對待海洋環境污染治理問題，理性的上級政府會選擇不核查，即處于“理性無知”的局面。而在上層政府不核查條件下，地方政府的理性選擇當然就是不投入或者少投入了。以上討論的是序貫博弈，前提是一次性合作。但是海洋環境污染治理是一項長期且艱巨的工作，關系到海洋生態環境的可持續發展和整體社會福利的提升，沒有一個沿海地方政府可以獨善其身，地方政府之間的博弈是動態多次的，這就創造了重復博弈的條件。也就是說各個地方政府都清楚海洋環境污染治理不是一朝一夕的事情，需要沿海各地方政府的通力協作，而且在歷次海洋環境污染治理過程中各地方政府的表現是觀測得到的，一個地方政府可以使自己在某個階段博弈的選擇依賴于其他地方政府的行動歷史（即針鋒相對策略，如：如果這次你選擇了不作為任由海洋環境污染擴散至我轄區海域，我下次也將選擇不作為任由污染漂移至你轄區海域），因此，在重復博弈中地方政府的戰略空間遠遠大于和復雜于在每個階段博弈中的戰略空間。這意味著，重復博弈可能帶來一些“額外的”均衡結果。影響重復博弈均衡結果的主要因素是博弈重復的次數和信息的完備性。重復次數的重要性主要來自于地方政府在短期利益和長期利益之間的權衡。當博弈只進行一次時，每個地方政府只關心一次性的污染治理投入；但如果博弈重復多次，每個地方政府可能會為了長遠利益而犧牲眼前利益從而選擇不同的均衡戰略。信息完備的重要性簡單說就是當一個地方政府的支付函數（特征）不為其他地方政府所知時，該地方政府可能有治理海洋環境污染的積極性建立一個“好”聲譽以換取長遠利益。因此，在海洋環境污染治理的過程中沿海地方政府間能否形成有效的協調機制，關鍵在于三個要素：技術路徑、組織形式和利益分配。這三方面要素就構成了我國海洋環境污染治理地方政府間協調機制的框架。

三、我國海洋環境污染治理地方政府間協調機制的構建

1.技術路徑：電子政府

埃莉諾•奧斯特羅姆提出的自主治理方式為海洋環境污染治理協調問題展現了一種利益相關者共同對話以促進溝通進而達成沿海地方政府間集體理性行動的美好愿景。盡管如此，這一愿景的實現很大程度上仍有賴于溝通技術手段的改進。電子政府的蓬勃興起為這一愿景的實現提供了可能。所謂電子政府（e-government）簡言之就是打破行政機關的組織界限和行政區劃界限，快捷便利地發布政府相關信息的網絡平臺。電子政府的建立，為跨行政區的海洋環境污染治理地方政府間的協調創造了技術條件。不僅有利于增進地方政府間橫向信息交流、建立信任與協調合作，也有利于海洋環境污染及其治理情況的通報和信息共享。其運作形式依賴于互聯網絡支撐下的電子信息系統擁有如下優勢：支持開放各種政務信息且可供跨界查詢；協同各行政區域信息使跨區亦能以連貫一致的方式敞開；任何政府組織均可以交互表達和傳遞信息；通過計算機網絡減少中間環節，保證信息交換的“直通”。可見，電子政府的廣泛應用對于溝通沿海地方政府橫向之間的信息交流，進而培養相互間的信任感、促進對海洋環境污染的協作治理大有裨益。同時，電子政府使得政府治理結構呈現出“扁平化”特征，政府決策層的管理幅度也隨之拓寬。如“省管縣”就是一種典型的“政府扁平化”改革。電子政府運用現代網絡技術，使省縣間時空距離大為縮短，為省管縣提供了可行性。在海洋環境污染治理的過程中，沿海各省級政府獲取來自縣級政府有關轄區內海洋環境污染的各種信息就將更加便捷和真實，為科學合理地制定基層政府樂于接受的治理決策創造條件；同時，“去科層化”的省管縣改革，亦為縣級政府間交往、溝通提供了更多機會，這也有助于縣級政府間協作完成省級政府交付的海洋環境污染治理任務，從而有利于省轄海域范圍內環境污染問題的減少，增進縣級政府間橫向協調以及海洋資源環境的可持續發展。電子政府也為拓寬海洋環境污染治理參與主體方面提供了技術支持，一方面有利于形成地方政府與公眾之間的溝通和信任、合作關系，公眾的利益訴求得以表達；另一方面，有利于促進信息公開化、透明化，加強對地方政府決策的監督，使地方政府對海洋環境污染治理的決策更趨于合理。一旦地方政府對轄區海洋環境污染治理不力、出現了地方保護或者隱瞞真相的情形，該地方政府即可能遭致公眾的拷問并削弱公眾對其合法性的支持，這將極大增強地方政府尋求與毗鄰合作以實現海洋環境污染協作治理的責任心和積極性。因此，地方政府間依托電子政府實現信息共享與交流，確立互信關系，在海洋環境污染治理行動中能夠形成真誠合作的、富有創新精神和反饋及時的互動協調機制。

2.組織形式：政府聯盟

短期的約束性協議無法控制地方政府在海洋環境污染治理過程中的不作為或者虛假作為，而依賴上級政府的強制力監督成本是巨大的。那么什么樣的制度安排能夠避免“搭便車”行為，實現地方政府間協作治理的目標？運用埃莉諾•奧斯特羅姆自主治理理論中組織成員結盟的形式，將地方政府結盟作為海洋環境污染治理地方政府間協調機制的組織形式。西方蓬勃興起的區域主義（Regionalism）也正是依托政府間聯盟的組織形式支持。所謂聯盟通常指州（省）際政府間通過簽訂協議、成立聯合會、召開聯席會議等形式形成的一種聯合體，該聯合體是“一種受競爭和協商的動力支配的對等權力的分割體系”，主要采取協商、合作的協調途徑。海洋環境污染治理問題作為區域公共問題的一種，地方政府間的協調機制同樣需要地方政府間聯盟的達成。后者可以作為地方政府間合作治理機制的組織形式在地方政府間發揮獨特的協調功能，既尊重地方政府的自主利益訴求，同時亦通過積極磋商，彼此取得諒解和妥協，共同著眼于海洋環境污染治理的長遠利益，進而實現海洋資源的公平開發和海洋環境的合作治理。實際上，通過地方政府間協議、協會、聯合會、聯席會議等方式建立沿海地方政府間聯盟的做法，早已經成為各國實現海洋環境污染合作治理的普遍經驗。比如日本在瀨戶內海環境污染的治理過程中，瀨戶內海所屬各個縣市成立了海洋環境保全知事、市長聯絡會，配合中央政府的環境主管部門，共同擔當治理瀨戶內海環境污染治理的領導和協調工作，使得瀨戶內海環境污染治理過程中存在的問題及時得到反饋和解決。地方政府聯盟目前多應用在河流水環境協作治理過程中。如美國俄亥俄河水治理協定在八個州之間達成協議，由相關政府間的27人組成委員會領導，其預算由各成員單位議會撥款提供，這一協定下產生的執行局在實施環境保護規制和環境污染治理時很好地充當了協調單位的角色。我國近年來隨著跨界河流污染的加重，也出現了一些以協議或會議等形式締結的流域政府間聯盟，如為了解決魯蘇邊界跨界河流污染糾紛，山東省臨沂市與江蘇省徐州市、連云港市建立了污染防治磋商協調機制，建立聯系會議制度，實行輪流牽頭，定期召開會議，加強信息交流與溝通，及時通報河流環境質量，先后制訂了魯蘇邊界環境保護聯席會議制度、環境污染聯合處理機制和跨界污染聯合防治若干措施等，逐步形成了魯蘇邊界的聯合污染防治機制、應急預警機制、信息共享機制、邊界污染糾紛調解解決機制、環境監察互動機制五個合作機制，成績斐然，被認為能夠破解當前水環境管理垂直分級負責造成的職責權限制約和利益本位弊端，調動同一流域跨行政區的各級政府站在流域整體的高度開展污染治理工作。因此，可以借鑒跨界流域水環境污染合作治理的經驗，以地區政府聯盟的組織形式作為構建海洋環境污染治理協調機制的支撐，共同做好海洋環境污染顧湘：海洋環境污染治理府際協調研究：困境、邏輯、出路治理工作。

3.利益分配：補償機制

由于當前世界各國跨界區域公共問題凸現，公共管理中跨越行政邊界的行為及其合理性已經被廣泛接受，不論是國家績效報告的批評者還是支持者，都引證說明跨越邊界線的必要性。理由是，在這樣“一個急劇變遷的時代，最好的解決之道不是重新設計組織章程，而是融化組織間的僵化界限”，地方政府間關系逐漸塑造成一種既不同于科層制、亦區別于市場機制的政府間協調機制，即模糊地方政府間管轄權，構建起信息有效溝通的平臺，建立起地方政府間較為融洽的信任關系，強調運用討論、磋商、交流等手段形成相互認可的解決之策，而不需經過行政程序逐級運作，形成的協議也可通過相互間的制約機制得到落實，運行效率極高，進而實現對區域公共問題的合作治理。正像中央政府主導的科層協調機制會陷入失靈一樣，埃莉諾•奧斯特羅姆同樣指出當人們面對公共池塘資源問題時，通常都會有很強的規避責任、搭便車和以機會主義方式行事的誘惑。地方政府間的協調機制也面臨著各種運作失靈的困境。上文曾指出在海洋環境污染協作治理過程中先行動的地方政府往往付出的治理成本較高，治污設備先進并且投入較大的地方政府也不愿意與其他政府分享。因此，解決利益分配問題是至關重要的，在海洋環境污染治理過程中主要是建立補償機制。各地方政府在平等、協作的前提下，通過規范的制度建設來實現海洋環境污染治理投入在地方政府之間的合理分配。其目的在于最大限度追求各政府主體間的公平。建議建立海洋環境污染治理合作基金，通過統籌規范沿海地方政府轉移支付制度提供，由各地方政府派員籌建的海洋環境污染治理委員會進行管理，用于支持海洋環境保護項目和海洋污染治理項目。該基金的構成要遵循“經濟公平”的原則。以各方從合作治理中的投入情況為依據，投入較多的政府撥付數額比例較大；但同時，不能忽視各地方政府的經濟社會發展水平以及相應的成本負擔能力。當然，由地方政府承擔海洋環境污染治理的全部成本是不合理的，需要從中央層面建立海洋污染溯源追究和補償機制。雖然《中華人民共和國海洋環境保護法》第90條規定，對破壞海洋生態、海洋水產資源海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任人提出損害賠償要求。但由于缺乏可操作的行政法規、部門規章及相應的技術標準，海洋生態環境污染事件所導致的海洋生態損害，最終只能由國家和地方政府負擔。近年來，沿海地區已經在海洋生態損害補償賠償領域做出積極探索。如浙江、山東等沿海地區正在開展本地區海洋生態損害補償的地方立法工作；天津、山東、廣東等地海洋主管部門開展了向海洋生態損害責任者索賠的實踐。國家海洋局原局長孫志輝指出國家盡快啟動建立海洋生態損害補償制度的立法程序，對海洋生態損害補償索賠的責任主體、賠償范圍及標準、程序，以及補償賠償金的使用管理等進行明確界定，從而為海洋生態保護提供經濟調控手段和可持續的財政機制。

四、結語

總之，海洋環境污染治理地方政府間的協調機制的具體運作將會面臨著一系列難題。如電子政府的運用描繪了一種美好的愿景，但電子政府往往受制于軟件、硬件、環境和人員等方面的條件，地方政府間容易出現“信息鴻溝”，反而會進一步削弱地方政府間相互溝通的能力。地方政府間聯盟旨在消弭地方政府之間的隔閡，更多地兼顧效率及公平，然而不論是聯盟協議達成、遵循以及補償機制的建立都不是一蹴而就的。在缺乏外力強制性干預的條件下，僅僅依靠協商、自覺和追求“好聲譽”等軟約束來達成一致的海洋環境污染治理行動是非常困難的。因此，在實踐中仍應考慮將地方政府間協調機制與中央政府主導的科層型協調機制相結合，推動我國海洋環境污染治理取得整體效果。

作者：顧湘 單位：上海海洋大學