一、新農村建設的制度性障礙

新中國經(jīng)濟社會發(fā)展路徑與二元經(jīng)濟結構理論基本吻合。建國以后，基于國際國內政治經(jīng)濟形勢的壓力和需要，我國選擇了農村支援城市、農業(yè)支援工業(yè)、優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的國民經(jīng)濟建設模式。經(jīng)過幾十年的努力，建立起相對獨立完整、有相當規(guī)模和較高技術水平的現(xiàn)代工業(yè)體系，實現(xiàn)了由工業(yè)化起步階段到初級階段、再到中期階段的歷史大跨越。而與此同時，農業(yè)、農村則承擔了提供原始積累的重任。到現(xiàn)在，我國農業(yè)現(xiàn)代化仍處于比較低的水平，國民經(jīng)濟還停留在二元經(jīng)濟結構發(fā)展中經(jīng)濟階段。我國經(jīng)濟社會二元結構的最大特征是城鄉(xiāng)分割，這是由一系列制度安排所決定的，包括城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、教育制度、就業(yè)制度、分配制度等。二元結構下，戶籍制度畫地為牢，禁止自由遷徙，把農村人、財、物各種要素隔離在城市之外，人為地阻斷了生產(chǎn)要素的自由流動；教育資源配置在農村和城市之間的嚴重失衡導致城鄉(xiāng)人口教育發(fā)展機會的不平等；就業(yè)制度上的藩蘺雖然已經(jīng)打破，但農村剩余勞動力非農就業(yè)競爭能力的劣勢很難在短期內扭轉；投入分配城鄉(xiāng)不均已經(jīng)嚴重影響到農村人口的生活改善、農業(yè)的積累發(fā)展、農村社會經(jīng)濟的繁榮興旺……。城鄉(xiāng)二元結構體制已經(jīng)深入到我國經(jīng)濟、社會、政治、文化的方方面面，在生產(chǎn)生活、收入分配、教育就業(yè)、醫(yī)療保障、環(huán)境生態(tài)，甚至民主權利、社會地位等方面造成了城鄉(xiāng)分割的鴻溝，成為新農村建設的重大制度性障礙。

二、新農村建設制度性障礙的破解

目前，我國現(xiàn)代工業(yè)體系基本建成，工業(yè)部門成為國民經(jīng)濟的主導部門，２００５年我國人均ＧＤＰ已達到１７００美元，國民經(jīng)濟發(fā)展水平總體上已經(jīng)到了城市帶動農村、工業(yè)反哺農業(yè)的歷史階段，適時推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、建設新農村，成為我國經(jīng)濟社會轉型和持續(xù)發(fā)展的必然選擇。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是通過城鄉(xiāng)資源共享、市場互動、產(chǎn)業(yè)互補，把城市與農村、農業(yè)與工業(yè)、農民與市民的協(xié)調發(fā)展作為一個整體納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃中去統(tǒng)籌解決，通過城市帶動農村、工業(yè)帶動農業(yè)，建立城鄉(xiāng)互動、良性循環(huán)、共同發(fā)展的一體化機制。從經(jīng)濟學的角度分析，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、建設新農村關鍵要解決三個方面的問題。

１．市場機制

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實質是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互補、市場互動、共同發(fā)展。“以工促農、以城帶鄉(xiāng)”是途徑、方法和手段，通過以現(xiàn)代工業(yè)為主的國民經(jīng)濟積累來支持和引導農業(yè)農村的發(fā)展，需要通過市場機制發(fā)揮調節(jié)作用。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是建立在市場調節(jié)機制基礎上的宏觀戰(zhàn)略，通過價格、稅收、產(chǎn)業(yè)政策、金融、公共服務等手段來實現(xiàn)，不是簡單的物質財富調撥轉移，也不是政府對農業(yè)、農村經(jīng)濟運行的直接干預，而是要建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場體系，培育農村新型經(jīng)濟主體，完善城鄉(xiāng)公共服務體系，充分發(fā)揮市場配置資源的決定作用，形成良性發(fā)展機制，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。

２．要素自由流動

市場經(jīng)濟要求生產(chǎn)要素商品化，通過市場交易實現(xiàn)流動和配置，這是市場效率的前提。而在我國長期計劃經(jīng)濟體制下，勞動力、土地、資本等生產(chǎn)要素不能在城鄉(xiāng)之間自由流動，形成城鄉(xiāng)分治、資源配置失衡、農村落后于城市、農民落后于市民、城鄉(xiāng)差距不斷擴大的局面，制約了國民經(jīng)濟的均衡增長。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心任務之一就是改革創(chuàng)新機制體制，突破二元結構的禁錮和限制，促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動、公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，激發(fā)農村經(jīng)濟社會全面發(fā)展的內生動力，提高資源配置效率，構建國際國內統(tǒng)一市場，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展新格局，實現(xiàn)國民經(jīng)濟整體長期均衡可持續(xù)發(fā)展。

３．公共產(chǎn)品供給

公共產(chǎn)品存在市場失靈，因而通常采取國家提供的方式。在我國，城市公共物品的大部分甚至全部由國家提供，城市居民免費享受；而農村公共物品供給體制仍然是人民公社時期供給體制的延續(xù)。１９８０年代改革前由政府和集體統(tǒng)一提供，改革后實行財政包干，農村公共物品的供給責任由縣、鄉(xiāng)政府承擔，實際上很大一部分由農民自己承擔。因政府財力緊張及諸多因素制約，農村公共產(chǎn)品供給覆蓋面窄、水平低、區(qū)域之間不平衡。這種制度安排不僅表現(xiàn)為城市與農村、市民與農民之間享受公共產(chǎn)品機會不平等，也造成了資源配置效率低下。農村公共產(chǎn)品有效供給對新農村建設非常關鍵，甚至起著決定性作用。“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”五個方面，哪一個都離不開公共產(chǎn)品的支撐。解決城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給不平衡的問題，對于盡快改善農村生產(chǎn)生活狀況、增強農村自我積累和自我發(fā)展能力、縮小城鄉(xiāng)差距起著決定性的作用。

三、新農村建設制度變革路徑的關鍵

１．深化戶籍制度改革

近年來，各地積極探索戶籍制度改革，相繼打破了農業(yè)、非農業(yè)戶口管理二元結構，剝離附加在戶籍管理上的諸多行政管理職能，弱化戶籍背后的利益關系，逐步向社會保障、公共服務城鄉(xiāng)一體化過渡。戶籍制度改革的探索和實踐積累了一些經(jīng)驗，也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題，如片面追求城鎮(zhèn)化規(guī)模與速度，一味放寬落戶城市的條件，擅自突破國家政策，損害群眾切身利益等。下一步深化戶籍管理制度改革必須把握好以下幾個方面的問題。

（１）遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌推進農業(yè)現(xiàn)代化、農村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和新農村建設，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，引導農村非農產(chǎn)業(yè)和人口向城市和建制鎮(zhèn)有序轉移，逐步滿足符合條件的農村人口落戶需求，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。

（２）因地制宜，充分考慮當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和城市綜合承載能力，特別是容納就業(yè)、提供社會保障的能力，統(tǒng)籌規(guī)劃、分類指導，做到積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序。

（３）依法保障農民土地權益。尊重農民在進城問題上的自主選擇權；農民的宅基地使用權和土地承包經(jīng)營權受法律保護，不得強制或變相強制收回；堅持土地用途管制，不得借戶籍管理制度改革突破土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和土地利用年度計劃；禁止借戶籍管理制度改革或者擅自通過“村改居”等方式非經(jīng)法定征收程序將農民集體所有土地轉為國有土地。戶籍管理制度改革事關人民群眾切身利益、經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定，各級政府要充分認識改革的重要性、艱巨性，把思想和行動統(tǒng)一到國家的決策部署上來，切實抓好國家有關戶籍管理制度改革各項政策措施和工作部署的落實。

２．健全和完善農村產(chǎn)權制度

市場交易的實質是等價交換，前提是交易雙方地位平等。產(chǎn)權制度安排的差異必然導致不同的交易主體關系和激勵約束機制，進而影響交易行為和資源配置效率。土地是農村最主要的生產(chǎn)要素，農村產(chǎn)權制度的核心就是土地產(chǎn)權制度。城鄉(xiāng)二元結構下，農村土地作為生產(chǎn)要素被隔離，集體土地產(chǎn)權主體虛設，缺乏人格化的產(chǎn)權所有者，農民土地權益無法實現(xiàn)甚至受到侵蝕，土地資源配置效率低下。全面深化改革客觀上需要突破現(xiàn)有土地管理制度，特別是明晰土地產(chǎn)權及其實現(xiàn)方式，發(fā)揮土地產(chǎn)權市場的保障、激勵、約束和資源配置作用，保護和實現(xiàn)農民土地權益，建立農民分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化增值收益的機制，激活農村生產(chǎn)要素內生動力，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。健全和完善農村土地產(chǎn)權制度，要做好三方面的工作：第一，明晰土地產(chǎn)權，包括明確產(chǎn)權主體和界定產(chǎn)權權能兩方面的內容。要處理好農村土地歸誰所有、權益由誰行使、由誰受益以及以何種方式實現(xiàn)權益的問題，讓農村集體土地產(chǎn)權與城市國有土地產(chǎn)權享有同等產(chǎn)權功能。第二、提高土地產(chǎn)權交易效率。即培育和完善交易市場平臺，降低交易成本、活躍交易，提高資源配置效率。第三，約束侵權行為。即發(fā)揮土地產(chǎn)權市場的激勵約束功能，用經(jīng)濟的、行政的和法律的手段規(guī)范土地交易行為。包括改革現(xiàn)有征地制度，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，建立和完善征地補償與利益分享機制、爭議協(xié)調裁決機制等。

３．加快城鎮(zhèn)化進程

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是轉變發(fā)展方式、調整經(jīng)濟結構、擴大國內需求的戰(zhàn)略重點，是解決“三農”問題、促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、提高人民生活水平的重要途徑。
城鎮(zhèn)化的過程就是農村人口向城鎮(zhèn)轉移的過程，是二、三產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集的過程，也是現(xiàn)代文明、現(xiàn)代生活方式由城市向農村擴散和傳播的過程。人口往城鎮(zhèn)聚集會產(chǎn)生顯著的規(guī)模經(jīng)濟效應，形成更大規(guī)模的市場需求和生產(chǎn)要素供給，促進農村農業(yè)逐步實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，勞動力、土地等生產(chǎn)要素進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場自由流動，提升經(jīng)濟效率。同時，城鄉(xiāng)基礎設施、公共服務、生態(tài)環(huán)境、民主公平狀況將得到極大改善，農村人口生活水平、教育水平、健康水平和社會文明程度將得以提高，城鄉(xiāng)和地區(qū)發(fā)展差距將逐步縮小。城鎮(zhèn)化過程中亦會產(chǎn)生新的矛盾，必須處理好三個方面的問題。

（１）糧食安全問題。農村人口轉移到城鎮(zhèn)會產(chǎn)生更大的糧食消費需求，城鎮(zhèn)建設占用農村土地會導致糧食播種面積減少，需求增大而產(chǎn)出供給減少必然威脅糧食安全。因此，必須統(tǒng)籌處理好農村人口減少、青壯年勞動力流向城鎮(zhèn)與農業(yè)科技進步、勞動生產(chǎn)率提高的關系以及農用地面積減少與土地利用效率提高的關系，必須堅守１８億畝耕地紅線，切實保障糧食安全。

（２）耕地保護問題。目前，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展尚處于低水平外延擴張階段，土地城鎮(zhèn)化速度明顯快于人口城鎮(zhèn)化速度，城鎮(zhèn)用地粗放低效。城鎮(zhèn)建設規(guī)劃不盡合理，規(guī)模結構、區(qū)域布局與資源條件、功能需要不夠協(xié)調，盲目求大，占地過多，不僅浪費了大量土地資源，也威脅到國家糧食安全。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，土地利用方式將由粗放向集約轉變，耕地減少的幅度應呈現(xiàn)出一種先上升后下降的變化趨勢。而且，農村人口向城市轉移，必然會釋放出一定數(shù)量的宅基地和非農用地面積，通過整理可以轉化為耕地，緩解耕地壓力。我國正處在城鎮(zhèn)化率３０％～７０％的快速發(fā)展期，也正是耕地減少最快的時期，要在滿足人口和國民經(jīng)濟發(fā)展對耕地的需求同時，保持耕地數(shù)量與質量、供給與需求的動態(tài)平衡，必須實施最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，科學規(guī)劃、嚴格控制征地規(guī)模、完善征地管理制度，切實保護農民權益和農村發(fā)展能力，統(tǒng)籌協(xié)調工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和新農村建設的關系。

（３）農民市民化問題。農民離開農村進入城鎮(zhèn)，除了居住環(huán)境變化外，就業(yè)保障、生活方式、社會交往、思想觀念等都會發(fā)生深刻變化。但我國還處 于發(fā)展中經(jīng)濟水平，城鎮(zhèn)化水平不高，市場機制發(fā)育不夠充分，特別是長期計劃經(jīng)濟體制下形成的二元結構制度壁壘剛開始化解，農民市民化進程存在諸多阻礙，農民尚難以真正融入城市社會。而農民市民化的路徑仍然是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。要以推進農業(yè)人口轉移為重點，統(tǒng)籌戶籍制度改革和城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，形成城鎮(zhèn)和農村相互依存、互為資源、互為市場、共同發(fā)展的新格局。武漢大學劉傳江、徐建玲提出了農民市民化更加具體的思路：農村退出環(huán)節(jié)需要解決的核心問題是耕地流轉和農地征用制度機制的創(chuàng)新；城市進入環(huán)節(jié)需要解決的主要問題包括戶籍制度轉型、城鄉(xiāng)一體化就業(yè)制度的變革、農民（工）人力資本社會資本的投資積累和城市安居工程建設；城市融合環(huán)節(jié)需要解決的核心問題是農民工生存保障的社會化和生存環(huán)境的市民化。

４．推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化

我國城鄉(xiāng)差距最直接的表現(xiàn)之一就是城鄉(xiāng)基本公共服務供給水平的差異，這是由我國現(xiàn)行公共財政體制所決定的。近年來，國家經(jīng)濟實力增強，公共投入狀況有所改善，但農村仍然明顯落后于城市。迅速改變農村公共投入不足的局面，加快發(fā)展農村公共事業(yè)，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是建設新農村、縮小城鄉(xiāng)差別、消除二元結構的基本要求和重要途徑。

（１）強化政府主導的責任。從制度安排考慮，農村公共服務供給應該由政府發(fā)揮主導性作用，通過對外部效應的界定劃分各級政府的責任范圍。中央政府提供全國性的公共服務，地方政府提供區(qū)域性的公共服務，區(qū)域間的差異由中央政府轉移支付平衡。同時，引入私人部門管理手段和市場激勵機制，把公共產(chǎn)品的生產(chǎn)功能從單一由政府承擔轉變?yōu)橛砂ㄕ⒐瘢òㄞr民）、私人部門和第三方組織在內的其他社會個體與組織來承擔。這樣做才能有效解決外部性引起的公共產(chǎn)品有效供給不足的問題，有效保障農民對公共產(chǎn)品的需求。

（２）加大農村公共服務投入力度。目前，我國總體上已經(jīng)進入了“以工促農、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，國民收入分配格局正在進行合理調整。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要政府改變長期以來的非農偏好，加大對農業(yè)和農村的投入力度，將農村公共產(chǎn)品的供給納入公共財政收支范圍，建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均等和平等。同時，政府應該抓住農業(yè)及農村發(fā)展的主要矛盾，調整財政支農結構，加大對農村交通基礎設施、中低產(chǎn)田改造、中小型農田水利、節(jié)水灌溉、人蓄飲水、醫(yī)療衛(wèi)生、郵電通訊、市場信息體系和鄉(xiāng)村基礎教育、科技推廣、農村勞動力轉移培訓、新型職業(yè)農民培訓、社會保障等方面的建設力度，為廣大農民提供充足的公共產(chǎn)品，改善農村生產(chǎn)生活條件和整體面貌，推進城鎮(zhèn)化進程。

（３）改革和完善農村公共服務供給評價機制。對農村公共服務供給進行績效評估，目的在于通過系統(tǒng)的方法和指標，對農村公共服務供給狀況進行全面、客觀的測評、分析，研究影響、制約因素，構建合理的政策設計和制度安排。在現(xiàn)有的實踐和研究基礎上，應該注重這幾個問題：①以滿足農村公共需求為重要標準。評價農村公共產(chǎn)品供給的績效應該以農民的滿意程度為主要標準，指標體系應該反映農村生產(chǎn)生活、村容村貌、文教衛(wèi)生、就業(yè)保障等方方面面的變動情況，逐步健全農村公共產(chǎn)品需求與供給的傳導機制，形成以農村人口為主的多元評價體系。②以提高公共投入的綜合效率為激勵方向。在對公共產(chǎn)品投入的決策程序、實施環(huán)節(jié)、行政效能評價基礎上，逐漸強化對公共投入經(jīng)濟效率、社會效率、生態(tài)效率和資源配置效率的評價，引導和形成滿足公共需求、改善社會福祉、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標指向和路徑依賴。③跟蹤城鄉(xiāng)公共服務供給差異。作為階段性功能，在實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化以前，必須重點關注城鄉(xiāng)公共服務供給差異的變動，以利于建立農村公共產(chǎn)品供給激勵約束機制，形成政府主導，農民、農村集體經(jīng)濟組織以及社會資本積極參與的多元供給體系，加快城鄉(xiāng)公共服務一體化的進程。

作者：羅江龍 單位：四川旅游學院