國外在其林地私有化進程中，曾面臨著森林資源過渡開發(fā)的挑戰(zhàn)，而且私有化后造成了林地規(guī)模細碎化，導(dǎo)致了森林資源和生態(tài)保護的困難。但是，隨著社會的發(fā)展，現(xiàn)在在國外，尤其是發(fā)達國家的私有林，它們的經(jīng)營管理已有上百年的歷史，并且已經(jīng)形成了比較成熟的私有林生態(tài)保護政策體系，其中包括了不同的政策類型和具體手段或措施，對促進私有林主在森林經(jīng)營過程中兼顧森林資源和生態(tài)的保護，以及促進私有林的可持續(xù)經(jīng)營起到了很大的作用。挖掘國外私有林的生態(tài)保護政策，總結(jié)和借鑒其先進的經(jīng)驗和做法，對當(dāng)前我國集體林權(quán)制度改革背景下生態(tài)保護制度的創(chuàng)新，促進集體林的可持續(xù)發(fā)展，保障集體林區(qū)的生態(tài)安全都具有重要的意義。

一、國外對私有林生態(tài)保護問題的認識

國外許多國家在其林地私有化后就意識到了私有林的森林資源與生態(tài)保護這一難題。例如羅斯福1900年就任美國總統(tǒng)后，通過允許私人擁有森林的法律，并制定優(yōu)惠政策，使林地轉(zhuǎn)到私人手中，隨后森林資源經(jīng)歷了掠奪式的開發(fā)。［1］37－40由于國外發(fā)達國家實施的是林地的絕對私有化，其私有林發(fā)展至今帶來的主要問題之一就是經(jīng)過多代人的繼承和分割，林地的規(guī)模還在不斷的細碎化。有研究顯示，美國越來越多的人擁有越來越小規(guī)模的林地，即林主越來越多，但其林地規(guī)模越來越小，而且這種變化速度并沒有放緩的跡象，反而呈上升的趨勢。［2］4－8私有林的這種局面給森林資源防護和生態(tài)保護帶來了很大的困難。Cubbage等人［3］841－842就指出大規(guī)模生產(chǎn)工業(yè)原料林的企業(yè)有能力防治森林病蟲害和森林火災(zāi)，而世界范圍的廣大小規(guī)模私有林主在大多數(shù)情況下是無法做到的。Best［4］14－17的一項關(guān)于美國的早期研究已經(jīng)證明了其私有林的生態(tài)風(fēng)險問題，研究發(fā)現(xiàn)其私有林地用途在轉(zhuǎn)變，規(guī)模在細碎化，土壤也在板結(jié)化，這些問題正在不斷地威脅著美國私有林長久以來的活力，私有林的生態(tài)功能大大地受到了的削弱。另外，美國還意識到近年來小規(guī)模的私有林由于經(jīng)常發(fā)生森林火災(zāi)而造成損失，Amacher等人［5］796－805通過研究發(fā)現(xiàn)，如果這些私有林主在具有良好的林火知識前提下，其林地規(guī)模越小，每公頃林地因森林火災(zāi)造成的損失越大。國外私有林的森林資源與生態(tài)保護問題不僅僅局限于上述這些情況，更為關(guān)鍵的是林地不斷的細碎化將造成小規(guī)模私有林主經(jīng)營決策的多樣化，與林業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的要求愈加不符。例如，小規(guī)模私有林主進行森林采伐后是否及時更新造林的決策將是影響到林地植被恢復(fù)和私有林可持續(xù)經(jīng)營的問題，但小規(guī)模的私有林不同于統(tǒng)一規(guī)劃和經(jīng)營的大規(guī)模工業(yè)原料林，小規(guī)模私有林主的經(jīng)營決策受到很多因素的影響，而且林主之間的決策結(jié)果往往差異很大。加拿大的一項研究表明，其小規(guī)模私有林主是否對木材生產(chǎn)感興趣、是否聘請有森林咨詢專家，以及林地權(quán)屬情況等都是影響他們是否在短時間內(nèi)更新造林的主要因素，通常較低的立木價格和較高的更新造林成本，會延長小規(guī)模私有林主開始更新造林的時間。［6］2109－2117對于大規(guī)模的工業(yè)原料林來說，由于制定了統(tǒng)一的規(guī)劃和經(jīng)營方案，在每個規(guī)劃期內(nèi)編制了相對穩(wěn)定的包括更新造林等各項經(jīng)營活動。私有林規(guī)模的細碎化有時還對生態(tài)保護政策的實施產(chǎn)生影響。例如美國明尼蘇達州為了激勵其小規(guī)模私有林的可持續(xù)經(jīng)營，以促進當(dāng)?shù)厣稚鷳B(tài)系統(tǒng)的改善，實施了《森林激勵法案》，但政府最后意識到由于當(dāng)?shù)厮接辛种鲹碛械牧值匾?guī)模過小，對政府實施的激勵法案參與意愿和興趣都不大。［7］507－514

二、國外私有林生態(tài)保護的政策類型

為了解決私有林的森林資源與生態(tài)保護問題，國外一些國家的有關(guān)部門制定了一系列與私有林制度安排相適應(yīng)的措施。與公益林的生態(tài)保護政策相比，私有林的生態(tài)保護政策設(shè)計更為復(fù)雜，其難度就在于要兼顧私有林主的其他經(jīng)營目標(biāo)，尤其是其經(jīng)濟目標(biāo)。這就往往意味著私有林生態(tài)保護政策要達到比單純追求木材經(jīng)濟更為廣泛的森林資源經(jīng)營目標(biāo)，它可能包括森林植被更新恢復(fù)、森林經(jīng)營、森林防護、生物多樣性保護等等。［8］8這可能就需要多種政策來共同實施和共同發(fā)揮作用。根據(jù)Bemelmans－Videc等人［9］21對一般政策的分類，國外眾多不同的私有林生態(tài)保護政策可分為三大類型:一是“蘿卜政策”，這種政策主要是提供激勵，多數(shù)是經(jīng)濟上的刺激，鼓勵私有林主的某種特定行為，這種政策最大的特點是政策的針對性強;二是“棍棒政策”，這種政策是帶有懲罰性質(zhì)的，并且對私有林主行為具有法律約束力;三是“說教政策”，以信息傳遞為主，試圖說服林私有主在開展林業(yè)經(jīng)濟生產(chǎn)活動的同時要兼顧森林資源和生態(tài)的保護等，比如生態(tài)保護的宣傳教育等。除了上述的分類外，國外私有林生態(tài)保護政策還可以歸納為傳統(tǒng)政策和現(xiàn)代政策兩大類型。傳統(tǒng)政策主要包括法規(guī)、教育、保護和補貼等具體措施。現(xiàn)代新政策則是在過去20多年來，以市場為基礎(chǔ)，經(jīng)過政府間不同程度的參與，如參與市場交易規(guī)則的制定，從而形成新的政策。例如國外小規(guī)模私有林主通過合作進入的林業(yè)新興市場———森林認證市場和碳交易市場，他們都將成為國外小規(guī)模私有林主合作與發(fā)展的新方向和趨勢。［10］此外，這些年還形成了減少環(huán)境影響的采伐認證、林產(chǎn)品原產(chǎn)國認證、林業(yè)國際性融資、森林小額貸款等現(xiàn)代新政策來促進私有林的森林資源保護和可持續(xù)經(jīng)營。同時林業(yè)貸款證券化、森林保護地役權(quán)、保護權(quán)利交易，以及環(huán)境服務(wù)支付這些新政策也在1990年后得到了發(fā)展。對于這類基于市場的新政策，目前還存在很大的爭議性，因為私有林的一些生態(tài)服務(wù)在權(quán)屬和排他性不是很清晰的情況下，由于市場的交易成本比較高，很難通過市場進行合理配置。盡管如此，Powell等人［11］3依然表示對這些新政策有信心，因為這些政策在實踐中已經(jīng)得到廣泛的推進，對私有林的森林生物多樣性保護、經(jīng)濟和可持續(xù)經(jīng)營的綜合目標(biāo)具有很大前景。這些新政策的出現(xiàn)并不意味著政府和傳統(tǒng)政策的作用在變小，也不表示生態(tài)保護和生物多樣的直接支付較這些通過市場的交易次優(yōu)。事實上，這些新政策絕對需要政府來為私有林生態(tài)保護的市場交易設(shè)計政策規(guī)則和授權(quán)或委托代理。

三、國外私有林生態(tài)保護政策手段