本文作者：牛旭紅、黃珍 單位：甘肅省水利廳水土保持局、甘肅農業大學

甘肅是全國水土流失最為嚴重的省份之一，38萬km2的水土流失面積占42.58萬km2總土地面積的85%，每年輸入黃河、長江的泥沙分別占黃河、長江年輸沙總量的1/3和1/10。全省人均水資源占有量約為全國平均水平的1/2，耕地畝均水資源占有量不到全國平均水平的1/4。根據甘肅省第二次土地調查結果，全省現有耕地8115萬畝，其中旱地6081萬畝，占總耕地的75%。旱地中有旱川地95萬畝，梯田3267萬畝，坡耕地2719萬畝，耕地近80%是旱地，旱地中86%是坡耕地。坡耕地主要分布在中東部黃土高原及隴南山區10個市州的67個旱作農業縣區。大量的坡耕地不僅產量低下，而且由此造成的水土流失影響到下游乃至全流域。在甘肅開展大規模梯田建設，控制水土流失，促進經濟發展，具有十分重要的現實意義和長遠意義。

針對甘肅“山多川少，人多地少，荒多林少”的現狀，省委、省政府搶抓國家加大坡耕地綜合整治的歷史機遇，把梯田建設作為治理水土流失、改善農業生產條件、發展旱作農業和現代農業、解決“三農”問題的根本性措施，取得了顯著成效。截至2011年底，全省累計興修梯田3267萬畝，占甘肅現有耕地的40%，占坡耕地面積的54%，旱作農業區人均占有梯田1.9畝。實踐證明，在甘肅實施梯田建設工程，有效提高土地生產能力，特別是依托梯田普及現代農業科技，增加農民收入，是解決甘肅“三農”問題，改善農村人居環境的重要舉措。

為此，甘肅整合發改口糧田、國土開發和水保、農發、扶貧梯田等多個部門的項目，拼盤各項目建設資金，提高梯田建設國家補助標準，啟動實施了1000萬畝梯田建設工程（2009-2015年），全面快速推進坡耕地整治。雖然甘肅將梯田建設國家補助標準由原來的每畝40元提高到黃河流域每畝400元，長江流域600元，但是近年來機械燃油費和人工工資等費用不斷上漲，梯田建設最低成本黃河流域每畝超過800元，長江流域超過1000元，國家補助資金基本用于施工企業采購機械燃油，隨著近莊緩坡地機修梯田面積逐步減少，遠山陡坡宜修地機修梯田難度加大，部分區域國家補助資金已不足采購燃油，加之地方財政匱乏，旱作農業區群眾貧窮，低標準補助滿足不了高成本的梯田建設需要，嚴重影響到甘肅大規模梯田建設工程。施工企業興修梯田，要向地方財政上繳營業稅、城建稅、教育附加、印花稅、所得稅等各項稅賦，目前，四川省等省為了扶持直接參與梯田等農村基礎設施建設的施工企業，規定利用推土機等機械進行“坡改梯”及相關土方運輸作業取得的勞務收入均免征營業稅。甘肅參照其他省份免征梯田建設施工企業的營業稅等各項稅賦，平均每畝梯田可免繳各項稅賦22元；我國已對公交車、農村客運、出租車燃油實施了燃油補貼，甘肅按照國務院支持甘肅的有關政策，參照農村客運燃油補貼標準對機修梯田機械燃油進行補貼，平均每畝梯田可獲得補貼費220元。以上措施被甘肅采納，能夠拓寬梯田建設投資渠道，解決梯田建設補助偏低的實際問題，充分調動廣大群眾、施工企業參與梯田建設的積極性，確保梯田建設的質量和數量，有力促進甘肅農村經濟繁榮、農民脫貧致富。

1梯田建設成本調查分析

1.1調查對象選擇

2009年，甘肅按照旱作農業區農業生產水平和農業特色產業發展方向，充分考慮降水、海拔、地形等自然條件以及坡耕地資源和梯田現狀等因素，從改善農業生產條件和提高群眾生活水平的實際出發，在67個旱作農業縣區選擇了榆中、秦安、通渭、靜寧、華池、會寧、西和、永靖等38個重點縣區實施第一輪500萬畝梯田建設工程。2012年，在38個重點縣的基礎上，增加了天祝等9個縣，范圍擴大到47個重點縣區啟動了第二輪500萬畝梯田建設工程。本次調查針對47個重點縣區，選擇具有典型的榆中、靜寧、通渭、清水、環縣、西和、禮縣等7個縣按照宜修坡耕地不同坡度機修梯田成本進行調查分析。

1.2機修梯田成本構成

甘肅梯田建設以機修為主，人工輔輔助，其成本主要由機械費、人工費及稅金等構成，機修梯田投入因土類、土質、坡耕地坡度和田面寬度不同而有所差異。梯田建設投入主要按照國家定額補助、地方配套、群眾籌資籌勞的方式解決，現行國家標準為每畝400元（黃河流域），600元（長江流域），不足部分由地方配套和群眾籌資籌勞解決，群眾籌資由鄉、村組織受益農戶和施工企業協商解決。

1.3成本調查分析

成本分析包括坡改梯成本分析和田間道路建設成本分析兩部分。

1.3.1坡改梯成本分析

（1）按工程量計價分析

按照實測梯田建設土方量招標。據調查，5°～10°、田面寬度20m、長度33.3m的土方量為203.3m3，10°～15°、田面寬度13.5m、長度49m的土方量為270.4m3，15°～25°、田面寬度8m、長度59.6m的土方量為301.7m3，每方土平均4元，人工培埂等整修費平均每米3.85元，三個類別的機修梯田每畝成本分別為：941.5元、1270.3元和1436.4元。

（2）按成本構成綜合分析

機修梯田建設成本主要由機械費、人工費和稅金構成，機械費主要包括燃油、機手工資、輔油、機械維修折舊費用等構成，每畝成本為787～1048元。其中機械費659.8～1070.0元，燃油費359.6～496.4元，機手工資80.7～113.3元，稅金18.16～31.98元，維修、折舊費63.7～89.7元，輔助用油53.1～72.5元，其他費用80～110元（表1）。

（3）按工程概算標準分析

在項目前期工作中，工程投資是按照《水土保持生態建設工程概（估）算編制規定》和《水土保持工程概算定額》（水總［2003］67號）編制概算，現就地面坡度5°～10°、10°～15°、15°～25°，田面寬度14m和11m作概算分析，5°～10°每畝費用為689.2元，10°～15°每畝費用為1147元，15°～25°每畝費用為1363元（表2）。

1.3.2田間道路建設成本分析

為利于機械化耕作、作物運輸等生產需要，機修梯田均配套有田間生產道路，根據梯田工程綜合推算，每畝梯田平均配套田間道路3m左右。田間道路建設參考《甘肅省農村公路村道工程技術標準》，田間生產道路按路基寬4～5m，路面寬3.5～4.0m，道路路基建設平均8000元/km，其中：油料費用6720元，機械折舊及維修費用344元，駕駛員工資230元，管理及運輸費350元，其他費用356元。人工修建道路邊溝每公里2000元。預算投資為10000元/km。

2企業稅賦征繳調查分析

2.1有關企業上繳稅賦規定

國家有關稅賦規定：施工企業應向國家上繳營業稅、城建稅、教育費附加、印花稅、企業所得稅等各項稅款，其中梯田建設施工企業上繳營業稅按照實際承包營業額的3%繳納，城建稅按照實際繳納營業稅的5%繳納、教育費附加按照實際繳納營業稅的5%繳納、印花稅按照合同金額的0.03%繳納，企業所得稅按照實際取得營業額扣除發生成本、費用、稅金后按所得的25%繳納，個人所得稅由稅務機關按實際收取營業額的0.4%核定征收。以上各項稅款中營業稅、城建稅、教育費附加、印花稅占營業額的3.33%，企業所得稅、個人所得稅占營業額1.21%以上。

2.2國務院扶持甘肅經濟發展的有關優惠政策

2010年，國務院辦公廳《關于進一步支持甘肅經濟社會發展的若干意見》中從加強甘肅基礎設施建設，加強生態建設和環境保護、夯實農業發展基礎、加快建設等十個方面給予了扶持，甘肅梯田建設作為農村基礎設施建設，是甘肅農業發展的主要載體，是改善生態環境的有效措施，是新農村建設的重要內容，是發展甘肅農業特色優勢和推進農村產業結構優化的根本性舉措，應享受國家優惠政策。

2.3稅賦征繳情況調查分析

目前，甘肅梯田建設投資主要由國家補助、地方配套和受益農戶投勞折資三部分構成，施工企業與建設單位按國家補助資金簽訂施工合同，征稅標準也就以國家補助為基數，各地梯田建設施工企業每畝梯田實際上繳各項稅賦一般占國家補助的5.33%，其中繳營業稅、城建稅、教育費附加和印花稅為3.33%，所得稅為1.21%以上。按現行補助標準，甘肅黃河流域機修梯田平均每畝實際繳稅21.23元，長江流域平均每畝繳稅30.48元，平均每畝梯田上繳各項稅賦23.87元（表1）。

3機修梯田機械燃油補貼調查分析

3.1國家燃油補貼政策

國家機械燃油補貼的有關規定：“當國家確定的成品油出廠價高于2006年成品油價格形成機制改革實施補貼，即汽油高于4400元/t、柴油高于3870元/t時，國家啟動油價補貼機制；當國家確定的成品油出廠價低于上述價格水平時，國家停止油價補貼；當成品油價格上漲時，增加補貼；當成品油價格下跌時，減少補貼”。國家已先后對公交車、農村客運、出租車燃油實施了補貼政策。其中農村道路客運油價補貼標準：當汽油出廠價在4400～5480元/t、柴油出廠價在3870～5070元/t時，中央財政負擔50%；汽油出廠價高于5480元/t、柴油出廠價高于5070元/t的部分，中央財政負擔100%。

3.2機修梯田機械燃油使用調查

各典型縣（區）調查顯示：因承包坡耕地條件和施工企業自身條件的差異，平均每畝梯田機械燃油費359.6～496.4元，耗用柴油46.6～64.4L。目前甘肅直接參與梯田建設的施工企業沒有享受到國家的燃油補貼政策，機械耗用柴油、3#通用鋰基脂等輔助燃油均按照市場商品價格采購，平均機修每畝梯田耗用柴油費用占梯田成本的45.11%～49.66%，占國家補助標準的80%以上（表1）。

4梯田建設存在的實際問題分析

4.1機修梯田成本高，補助標準低

2009年以前，甘肅農業機械化程度不高，農民投勞投工比較積極，梯田建設主要以人工修筑為主，梯田建設標準不高，甚至存在“皮帶田，扁擔田”低標準梯田。梯田建設主要靠水土保持、農發、扶貧等項目支撐，甘肅財政每年投入1500萬元，起初用于每年的120萬畝梯田建設獎勵性補助，隨后每年建設任務減為60萬畝，省級財政補助標準由每畝20元提高到40元，梯田建設投資標準每畝不足200元。2009年，甘肅啟動實施了500萬畝梯田建設工程，補助標準提高到每畝400元（黃河流域）、600元（長江流域），省級財政從每年的1500萬元增加到7500萬元，每年新修梯田150萬畝。目前梯田建設實際成本在800元（黃河流域）、1000元（長江流域）以上，高成本、低補助的實際已不適應梯田建設的需要。

4.2地方財政匱乏，配套資金難以落實

甘肅屬我國西部欠發達省份，省級財政收入位列全國最后，每年省財政以最大能力投入用于梯田建設補助的資金僅有7500萬元，平均每畝省級補助50元。各市州、縣區用于梯田建設的配套資金根本落實不到位，嚴重影響了梯田建設工程進度。

4.3山區群眾貧窮，參與積極性不高

甘肅農業人口多，農村貧窮落后，為了改善農村生活狀況，在農業生產收益甚微的情況下，農村勞動力轉移，青壯年外出務工，農村剩余勞動力多為年老、年少者，參與梯田建設的積極性不高。隨著近年來國家減輕農民負擔，加大了投工投勞的難度。

4.4工程質量和數量亟待提高

由于受投資的影響，梯田建設標準達不到要求，甚至梯田數量不實，出現同一塊梯田頂替各部門任務的現象。為此，急需提高梯田補助標準。

4.5國家惠農政策范圍小

目前，國家和地方出臺了燃油補貼、稅收減免等惠農政策，國務院也為重點扶持甘肅經濟發展制定了優惠政策，梯田建設在甘肅農村經濟發展具有舉足輕重的地位，特別是依托梯田開發梯田產業，應用農業科技促進甘肅農業增產、農民增收、農村經濟繁榮方面尤為突出，但沒有將甘肅梯田建設納入優惠對象。

5解決方案

5.1免稅

按照國務院扶持甘肅經濟發展的有關優惠政策，省上應將機修梯田納入扶持范圍，制定出臺機修梯田稅賦優惠政策，免征利用推土機、挖掘機等機械進行梯田建設施工企業營業稅等各項稅賦，平均每畝梯田可免繳各項稅賦22元，平均每年新修150萬畝梯田可免稅3300萬元。

5.2燃油補貼

按照國務院扶持甘肅經濟發展的有關優惠政策，省上按照國家財政部財建〔2009〕1號文件提出的“省級人民政府結合本地區實際情況，可以自行籌集資金，對本規定范圍之外的對象予以補貼或提高補貼標準”規定，應將機修梯田機械納入中央財政燃油補貼對象，籌集梯田專項燃油補貼經費，參照國家農村客運燃油補貼標準，對直接用于梯田建設的挖掘機、裝載機、推土機實行專項油價補貼，平均機修每畝梯田獲得燃油補貼220元，平均每年新修150萬畝梯田可補貼33000萬元。

6結論

通過實地調查，多方案分析，目前甘肅黃河流域機修每畝梯田成本一般需要800元，長江流域1000元，國家補助資金主要用于機械燃油采購，甚至不足以上繳各項稅賦和按目前市場價格采購燃油，高成本投入、低標準補助成為甘肅梯田建設最為突出的現實問題，調動不起貧困山區群眾和施工企業參與梯田建設的積極性，嚴重影響了工程建設的質量和數量。根據國家相關惠農政策，甘肅制定梯田免稅、機修梯田機械燃油補貼政策，拓寬梯田建設投資渠道，從跟不上解決甘肅梯田建設存在的實際問題，是甘肅水土保持綜合治理，特別是全面改造坡耕地的有效措施，可推進甘肅梯田建設工程順利實施，確保梯田工程質量和數量，為全國坡耕地整治率先典范。