作為農村社會保障制度中的核心制度之一，新農保制度具有集人口、經濟和社會為一體的綜合功能，由于在試點階段的制度設計及實施過程中存在著一些不確定因素，很有可能導致新農保活動在預期目標上的偏離。正如凱恩斯所認為，經濟發展過程在眾多因素的影響下，總是在“非均衡———均衡———非均衡———均衡”的運動過程中不斷的波動，而達到均衡只是一種“偶然巧合”，［4］35－39新農保活動實際上也是以不同階段的預期目標為軸線而不斷調整、完善的過程，而負偏離于制度預期目標的則是新農保風險。所謂新農保風險是指在特定條件和境況下，由于無法準確預見的因素，導致新農保活動與績效和預期目標之間的負偏離及引起的相應損失。

新農保風險存在于其活動的各流程中。因為，新農保活動內部的各個組成部分需要相互聯系和協調才能實現與其預期目標的吻合，才可持續地運行。而新農保活動中運作的不協調和不持續就是新農保風險產生的根源;同時新農保作為一個開放系統需要與外部環境進行物資、能量和信息的交換，它對外部環境存在著依賴性，受到外部諸如國家政治、經濟和文化的多重影響。由于制度設計、制度實施受地區差異、經濟、政治、文化、歷史等因素的影響，在這一過程中就有可能出現制度運行相對于制度預期目標的偏離。在這些偏離中，好于或高于預期目標的偏離，是我們所愿意看到的，而對于預期目標的負偏離及相應損失，正是我們需要識別和規避的新農保風險。產生新農保風險的原因主要有以下三個方面:第一，當外部環境一定時，新農保制度設計不完善或制度本身發生了變化。比如，由于制度設計中精算方面系數的不確定性，可能導致目標替代率過低、養老金計發系數偏小以及制度的碎片化等風險。第二，當新農保制度一定時，外部環境發生了變化。比如，制度在運行中，由于籌資、基金保管、投資、給付等諸環節受到外生變量的影響，導致制度實際效果向制度預期目標的負向波動。第三，當新農保制度和外部環境同時發生了變化，但兩者的變化速度或方向不一致。

新農保風險識別是指對于威脅新農保活動的各種隱性及顯性風險進行系統的認知、歸類及分析，以揭示風險的性質、產生原因及發生條件，并描述風險的特征及其可能造成的后果。新農保風險識別的任務就是從認識風險的來源開始，通過對風險因素的提取和分析，就風險因素引起風險事件即風險進行推斷和假設。［5］1－6作為新農保風險管理的第一步，新農保風險識別的目標是將新農保制度運行過程中的不確定因素轉變為清晰、明了的風險描述，在準確了解新農保面臨什么風險、可能遭遇多大風險后，能事先或及時針對不同類型的風險采取具體有效的管理措施，對這些風險，避免陷入被動的事后補救，為新農保風險預警以及防范提供認知基礎和科學依據。新農保風險識別應以預見性為導向、以矯正為目的，識別原則具體而言包括系統性原則、動態性原則、全面性原則、關鍵性原則、有效性原則、全員性原則。

1．系統性原則

系統性原則也稱為整體性原則，它要求把識別對象視為一個系統，以系統整體目標的優化為準繩，協調系統中各分系統的相互關系，使系統完整、平衡。新農保作為一個國家層面運作的體系，具有顯著的系統性特征。因此，在新農保的識別中，應該將各個小系統的特性放到大系統的整體中去權衡，不僅僅局限于說明新農保風險因素有哪些，還需要系統的分析出這些風險因素的來源，甄別促成因素形成的條件。同時還要預測風險引致的結果，分析其經濟損失程度及目標價值偏離程度。系統的風險識別使得研究者對于每類風險前因后果和發展脈絡有清晰的認識，為有針對性的開展風險管理打下良好的基礎。

2．動態性原則

風險識別的結果并非一勞永逸，而是一個循環往復的動態過程。一方面，新農保制度內部各個要素是運動和發展的，它們之間相互聯系又相互制約，各個內部要素是隨著時間動態變化的。同時，新農保的正常運轉，不僅要受到本身條件的限制和制約，還要受到外部其他有關因素的影響和制約，并隨著時間、地點以及人們的不同態度而發生變化。另一方面，風險的識別不是一次性活動，而是一個持續改進的過程。隨著新農保制度的推進，風險識別必須是一個連續不斷的、動態的、制度化的過程。同時，由于研究人員能力有限加上研究工具的局限性，識別結果的精準性難以保證，只能通過反復的檢驗與驗證將誤差減到最低。

3．全面性原則

風險識別并不是片面的羅列當前顯著的新農保風險因素，而是盡其所能的全面分析新農保活動所面臨的所有的風險因素，全面系統地考察、了解新農保運作過程中各種風險事件存在環節和可能發生的概率以及損失的嚴重程度。由于當前隱性的、微小的風險可能轉變為日后顯性的、重大的風險，若某些風險因素在風險識別階段被忽略，則更談不上對其進行評估確認、選定衡量指標或指定應對方案，從而導致嚴重的風險后果。因此在新農保風險識別過程中，不得發生遺漏，盡量覆蓋制度所有業務及管理流程的全過程，以免留下隱患。

4．關鍵性原則

風險識別的目的在于為風險防范管理提供前提和決策依據，以保證政府、集體和參保農民以最小的支出獲得最大的安全保障，減少風險損失。因此目前在新農保資源有限的條件下，必須根據實際情況和財務承受能力，來選擇效果最佳、經費最省的識別方法。在新農保的風險識別和衡量中，必須作綜合的考察分析，在對制度的目標、戰略和內外部環境全面分析的基礎上，分清輕重緩急，關注整體風險與重大風險，抓住關鍵風險。把主要資源放在關鍵、重大風險的防范，減少損失發生的概率及其后果的嚴重程度，以便及時而清楚地為決策者提供比較完備的決策信息。

5．有效性原則

新農保是一個范圍廣、影響大，涉及億萬農民的國家制度，新農保風險識別的有效性和可靠性具有重大意義。無效的或虛假的信息會給國家和人們帶來重大影響，甚至不可挽回的損失。因此新農保風險識別必須關注兩個方面:一是科學識別。新農保風險的識別和衡量要在馬克思主義主義理論指導下，以嚴格的數學理論作為分析工具，在普遍估計的基礎上，進行統計和計算，以得出比較科學合理的結論。二是識別方法具有可操作性。新農保風險的識別，識別方法的選擇、組織、結果的考察等不能僅從理論上的最優化出發，而應考慮到我國的自身的文化、經濟、社會特點等相關因素，選擇恰當的識別方法，實現風險識別結果的有效。

6．全員性原則

新農保風險識別過程中，應該是全員參與，政府、企業、個人、社會團體等都是相關利益者，應該積極參與新農保風險識別中來。以風險識別為目的，通過風險意識的提高，尤其是提高組織中處于關鍵地位的中、高層管理決策人員的風險意識，實現對風險的認知，保障新農保活動向預期目標發展。

作為風險識別的主要對象，新農保風險根據不同的標準有不同的分類。比如，按照風險產生的環境分為靜態風險，動態風險;根據風險作用的對象分為財產風險、人身風險、責任風險;根據風險的承擔主體分為個人風險、家庭風險及國家風險等。本文按照新農保風險生成原因，將新農保風險分為新農保制度風險和新農保制度外部效應風險兩大類。其中，新農保制度風險又分為制度內生風險和制度外生風險。

(一)制度內生風險

制度內生風險是指新農保子系統自身運轉失靈，從而導致其不可持續運行。新農保制度內生風險是新農保系統內部與生俱來的，源于制度設計，運行過程中由于經驗數據缺乏或種種假設條件設定不合理，相關主體行為人(管理者，農村居民)主觀決策以及獲取信息的不充分性等因素。新農保活動從制度設計到待遇給付一共經歷“制度設計———資金籌集———基金管理———待遇給付”四大環節，每一環節都可能由于制度內部的各種因素直接導致新農保風險事故，發生風險損失，致使制度實際目標低于新農保風險管理的期望值。制度內生風險具體包括制度設計風險、資金籌集風險、基金管理風險和待遇給付風險。

1．制度設計風險

制度設計風險是指由于制度本身設計不合理，缺乏精算或精算有誤，導致預期目標與實際結果間的負偏差。［6］78－82主要包括養老金替代率風險、個人賬戶計發系數風險、制度碎片化與銜接風險等。養老金替代率風險指養老金替代率較低或較高，替代率較低不能實現制度“保基本”，替代率較高又使財政負擔過大導致制度不可持續。個人賬戶計發系數風險是指在制度設計時，由于無法預先精確預測到地區人口壽命，制度對個人領取養老金的計發系數設定過高或過低，導致新農保的個人賬戶無法實現自身的收支平衡的風險。制度碎片化與銜接風險指制度設計時，由于歷史原因針對不同人群單獨設立的諸多小制度，使新農保制度擴面和待遇確定上產生的不確定性。

2．資金籌集風險

資金籌集風險是指由于新農保資金籌集主體(包括政府、集體和個人)目前或未來在承擔新農保補貼、補助和繳費方面能力或意愿的不確定性，而使制度無法負擔相應的籌資責任，導致制度財務的不可持續性。與籌資主體相對應，資金籌集風險分為財政風險、集體籌資風險和個人籌資風險。財政風險指中央或者地方政府在當期或者將來，由于制度擴面、人口老齡化、各級政府間財政責任不明確等原因，而出現沒有能力負擔新農保政府補貼的風險。目前各地的新農保試點辦法在地方財政補貼的規定上各不相同，［7］98－103在資金籌集上對地方政府間的職責沒有明確界定，各地各級財政風險也大相徑庭，需要具體分析和評估。集體籌資風險主要指由于籌資意愿和籌資能力等方面的不確定導致集體對新農保的補助無法到位的風險。個人籌資風險指個人在當前或將來沒有參保繳費的經濟能力或意愿負擔新農保繳費的風險。如由于經濟環境的惡化或個人本身的勞動能力缺陷，收入水平較低，沒有能力如期足額參保繳費;又或參保人的參保繳費意愿較低或不明確，［8］93－98造成新農保籌資來源不確定甚至是不可持續，這是新農保籌資是否具有可持續性的重要方面。

3．基金管理風險

基金管理風險是指在新農保活動中的基金收繳、支出、管理等內部環節中，由于腐敗、運營操作風險的存在，導致新農保基金存在安全隱患，基金財務不可持續的風險。基金管理風險主要包括基金管理監督風險、基金保值增值風險。其中，基金管理監督風險指由于監管主體的責任不到位或者管理不善，導致基金被擠占、截留或挪用的風險。基金保值增值風險指由于不恰當的投資戰略(比如現行較普遍的購買國家債券、存入商業銀行等基金保值增值方式)、商業銀行或經辦機構存在的委托—代理風險或操作故障，導致的不利于基金投資運作，使新農保基金發生貶值的風險。新農保的縣級統籌決定了新農保基金主要實行縣級管理。但是縣級管理的人才、技術和水平相對于國家或省級管理必然存在較大差距，同時新農保基金分散于各地，也導致了基金運營的規模不經濟，且在當前的行政管理體制下，縣級基金營運更易于受到當地行政力量的干預。［9］132－138

4．待遇給付風險

待遇給付風險指在待遇給付環節由于人為的冒領養老金、制度流程或技術因素引起的操作失誤或道德風險，導致的基金意外損失或基金無法兌現養老金給付承諾的風險。待遇給付風險既是風險因素，可引發新農保的其他風險事故，比如由于待遇給付不到位，引發群體性事件，影響社會和諧，引起社會動蕩不安，同時，它也屬于新農保的風險事故之一，因為在新農保流程的其它各個環節的風險因素都可能導致給付出現問題，導致制度的不可持續。按照涉及的主體，待遇給付風險分為待遇領取方風險和待遇給付方風險。領取方風險主要指一些投保者通過各種作假的手段冒領或騙領新農保養老金，導致基金流失的風險。給付方風險主要指經辦管理流程不規范、責任不明確、委托－代理風險或道德風險的存在，導致償付能力不足或者給付低效等。以上制度內生風險均由新農保制度設計或運行中內在的不確定性引致，可通過設計合理的規則、程序或者風險分散方式來降低，因此屬于風險分類中的“非系統風險”。

(二)制度外生風險

制度外生風險是指制度外在因素對制度目標實現過程中的影響和干擾，導致制度實際結果相對于預期目標的負偏離。新農保制度作為一項公共制度同樣暴露于特定的復雜環境之中，受到外部環境諸如政治局勢、宏觀經濟的走勢、人口老齡化及自然資源環境和社會條件等影響。因此，新農保制度亦存在政治風險、經濟風險、自然風險和社會風險等外生風險。

1．政治風險

政治風險是指社會政策的制定及執行由于缺乏明確、合理的目標定位和穩定、漸進的推進措施，導致制度隨意性大而引起的風險。政治風險對新農保活動與績效具有現實的和潛在的影響，既包括國家和政局的穩定狀況、執政黨和政府推行的基本方針和政策指向及其連續性和穩定性等因素，也包括政治體制改革的進程等方面。由于政策連續性往往因領導人政治熱情及政治決策而受到干擾，或者戰爭、罷工或極端社會團體暴動等活動使制度不可持續;由于社會保障法制仍不完善、體系內部碎片化，以及政績考核目標短期化［10］24－28，新農保的可持續發展可能因為某些政治舉措而發生變化，甚至導致計劃運營的中斷。

2．經濟風險

經濟風險是指由于宏觀經濟環境的周期性變化，導致相關的經濟參數和變量發生不確定性的擾動，而使新農保基金蒙受經濟損失、政府財政入不敷出而無法實現基金平衡，使制度相對于預期目標的負偏離。在一個政治、經濟制度成熟和穩定的國家，經濟周期總是不可避免的。經濟衰退時期進入勞動力市場和經濟復蘇時期進入勞動力市場的不同人群，在其他條件相同的情況下，如相同的終生工資、相同的工作年限，其退休金積累可能有天壤之別。［11］183－189因此，經濟因素對新農保活動和績效會產生更直接的影響。經濟周期首先造成新農保養老基金的投資風險。基金在投資運營中，由于短期資產價值不足以彌補短期負債和非預期的資金外流，導致籌集資金和使用資金上的缺口，無力及時給付養老金的風險。尤其是實行基金完全積累的個人賬戶養老金，其規模需要進行專門的精算，規模過小，不足以發揮保障和激勵作用，而規模過大，資金的籌資和保值壓力較大。在存銀行或購買國債情況下，由于通貨膨脹發生貶值，或者將來一旦進入資本市場運營，可能面臨各種金融風險，具體包括市場風險、流動性風險、利率風險等。

3．自然風險

自然風險主要指自然災害的發生，比如地震、泥石流、暴風雨、洪水、干旱等重大風險，對當地新農保經辦機構造成直接財產損失、使經辦管理業務受到影響，同時自然災害引發的大量遺屬待遇支付，也會給新農保制度帶來較重的給付風險。此外，重大的自然災害引發的失業與次生災害，也會給新農保制度的基金平衡帶來較大壓力。我國是世界上公認的地震、洪水、臺風等各種自然災害發生均比較頻繁的國家，每年給我國造成的經濟損失都在1000億元以上，①這使得財政在新農保制度上的給付能力受到負面影響，同時發生災害地區的農村居民的新農保繳費能力也將大幅下降，新農保的籌資來源勢必減少，另一方面，自然災害引發的大量遺屬待遇支付，又將給新農保制度帶來較重的給付風險。

4．社會風險

社會風險是指新農保制度在社會系統環境因素(如體制轉型、資金市場、通貨膨脹、老齡化、腐敗等)的影響和干擾下出現的風險。［12］13－16中國改革進入到一個利益全面調整的時期。30多年的改革開放使一部分人和地區先富起來，并形成了與此相關聯的利益博弈格局，在此背景下，一方面固化的城鄉差距對新農保實現國民基本福利均等化形成了制約，另一方面，公民社會的不健全，導致新農保在籌資來源上存在社會捐助等第三次分配較少的慈善確實使一部分人和一部分地區先富起來，與此相聯系的利益博弈格局也初步形成，并且有進一步固化的趨勢，這對新農保的改善民生和以國民收入導向的潛在理念充滿了挑戰。具體包括了城鄉社保水平差距風險、慈善失靈風險、福利剛性風險、逆向選擇與道德風險。

(三)制度外部效應風險

外部效應在經濟學中指某個經濟主體的活動所產生的影響不表現在他自身的成本和收益上，而是會給其他的經濟主體帶來好處或者壞處，分為正外部效應和負外部效應。新農保作為一項重要的社會經濟行為，是轉移支付、國民收入再分配的重要手段，這是外部效應的具體表現。而新農保的外部效應風險則指新農保制度對目標的負偏離的影響傳遞到外部環境，對社會系統造成的損失和不確定性，引起的社會不安定、勞動力供給短缺及對儲蓄、消費等不利影響的可能性。制度外部效益風險包括經濟、社會、政治等三方面。

1．經濟方面

新農保同經濟水平的關系，并不完全處于一種受制約的被動地位，作為一種重要的社會經濟行為，是國民經濟的重要組成部分和市場經濟的基本要素，其發展變化必然直接或間接地影響生產發展。［13］145正如社會保障制度最初的設計是為了保障經濟發展，經過百年來的發展，其經濟保障功能仍為其基本功能。現代主流經濟學派主要強調社會保障作為政府調節經濟周期、促進經濟發展的有效手段，其經濟功能成為促進經濟增長和經濟發展的重要途徑。新農保外部經濟效應風險主要包括影響儲蓄的風險、個人賬戶效率損失風險、再分配總效率損失風險等。其中，影響儲蓄的風險指新農保通過影響個人決策進而影響經濟運行中的資本積累的不確定性。個人賬戶效率損失風險指個人賬戶基金積累無法充分發揮其積極作用［14］679－687，甚至導致農村市場出現資源虹吸現象，導致本來資源匱乏、收益率不高的農村金融市場出現信貸萎縮、更加蕭條的風險。再分配總效率損失風險指基礎養老金無法實現根據各地迥異的經濟情況進行補貼識別，對于經濟發達地區，補貼邊際效用很低，減少了社會保障應有的國民風險分擔作用;對于較貧困地區，“多繳多得”容易產生“補富不補貧”的結果，甚至對于一些繳費困難但又不符合國家代繳保險費條件的農民，因無法繳費參保而得不到相應補貼，導致新農保制度出現收入再分配調節功能的失靈。

2．社會方面

新農保作為一項重要的社會公共政策，具有明顯的社會性特征，對包括實現社會公平、保障公民權利等在內的社會各個方面都將產生影響，諸如農村人口的數量素質、農村家庭文化傳統、社會發育程度、風俗習慣、農村居民生活水平、社會穩定狀態等。可能引起的負面影響包括:捆綁模式對城鎮化的負面影響、地區不平衡導致的社會沖突、加劇傳統孝道缺失顯性化、地方補貼“逆向”調節效應等。

3．政治方面

從西方社會保障制度的經濟學譜系來看，合理的社會保障制度不能只從效率的角度來判斷，它是一國的政治、經濟、社會、歷史、文化、傳統等一系列因素綜合決定的制度選擇。社會保障在其產生之初就帶有一定的政治色彩。由于中國地區之間、城鄉之間的經濟發展水平不平衡，導致社會階層和社會群體快速分化，即使在農村人群內部，由于所處的經濟地位和社會地位不同，農民對新農保制度的需求層次也不盡相同，這意味著新農保利益調整的復雜性，如何保證制度的公平性、均衡性、有效性和因地制宜，實際的調節效果存在著很大不確定性。一旦調整不當或者對政府處置方式不滿，與人們“養老期望”不符，民眾具有不滿情緒，會群體上訪、沖擊政府、抗議、游行示威，由此引發社會秩序混亂或社會騷亂，當局迫于形勢和社會輿論的壓力，可能會對相關決策人進行罷免或更換，可能引起政局的不穩定，引發政治危機，直接威脅一國的政治安全。

新農保的制度風險以及制度外部效應風險是任何一項制度或公共政策都可能面臨的，源于新農保活動面臨的宏觀環境的不確定性，一般與國家的宏觀經濟政策相關聯，因而屬于系統性風險，即著名的奈特不確定性導致的，這些不確定性不僅無法預測確切結果，而且結果的性質及發生的概率亦不能預測，因而很難在實踐中實現準確衡量進行人為的有效調控。因此，遵循風險識別的關鍵性、有效性原則，新農保風險識別及防范應著重于新農保制度內生風險。在后續的研究中，將對以上識別出的新農保制度內生風險采用德爾菲專家預測法和AHP法進行進一步篩選，以確定新農保的關鍵風險，為下一步的新農保風險評估和防范提供依據。（本文作者：何暉 單位：湘潭大學公共管理學院）