1研究方法

本文對農民工作如下界定：農民工是指擁有農村戶口，在農村擁有少量承包土地，但主要從事非農產業，依靠打工或經商收入維持家庭生活的外出務工經商人員。農民工具有一些鮮明的特征：從所從事的職業來看，他們主要從事非農產業活動（其中也有相當一部分從事農業代耕）；從收入結構來看，打工所得工資或經商所得收入為家庭主要收入組成部分；從所享有的權力、義務來看，他們在城市中從事著最苦、最累的工種，而他們所獲得的收入卻是最低的，社會保障制度對他們的保障力度也遠遠達不到城市居民的水平；從社會地位來看，盡管他們長期居住在城市從事非農產業，但受戶籍制度等的影響，他們是被邊緣化的一群人，處于一種“半城市化”的狀態。當前我國的農民工包括以下兩個部分：一部分是在本地鄉鎮就業的離土不離鄉的農村勞動力；另一部分是外出進入城鎮從事二、三產業的離土又離鄉的農村勞動力。

2我國農民工醫療保險的現狀及存在的問題

2.1農民工醫療保險的現狀

由于我國實行城市和農村的二元化壁壘，長期以來，廣大的農民由于身份的差別而無法享受到與城市居民相同的待遇。但農民工離開家鄉，進入城鎮務工，并從事著城市居民不愿從事的臟、苦、累、險的工種，而收入卻比較微薄。他們的工作環境和經濟條件使得他們更需要醫療保險來為他們提供保障。否則一旦遇到工傷、疾病或者年老、失業等狀態，將使農民工處于孤立無助的艱難境地。由于農民工遠離家鄉，他們不能加入新農村醫療保險體系。雖然農民工身在城市，卻由于自身職業限制和戶籍限制，使他們不能進入城鎮醫療保險。這相當于將農民工排除在了我國的醫療社會保障體系之外。配套我國實行的城市和農村的二元化結構，我國城鄉社會保障制度供給具有“二元結構”的特點。城鎮居民的社會保障體系是主要是我們所講的“五險一金”，即養老保險、失業保險、工傷保險、醫療保險、生育保險和住房公積金，此體系保障項目較齊全，能夠較好的保障城鎮居民的生活質量。而農村居民的社會保障體系主要包括最低生活保障制度、新型合作醫療制度、農村居民醫療救助制度、五保供養制度、自然災害生活救助制度等。其中農村養老保險和新型合作醫療制度近幾年才開始在農村開展，且因各地經濟發展水平的不同差別很大。相對于城鎮居民社會保障體系，農村的社會保障體系相當薄弱。而農民工的社會保障制度更是處于一個尷尬的境地，既不能加入新型農村合作醫療體系，又由于自身職業和戶籍的原因不能加入城鎮醫療體系。并且考慮到建立農民工社會保障會增加成本，雇傭農民工的個體戶、企業對建立農民工社會保障持消極態度。目前有部分地區開始試行農民工的社會保障，但這些措施沒有考慮到農民工的就業不穩定、工作流動性強、社會保險賬戶難以接續等特點，不適應農民工的需求。導致農民工參保面不廣、參保率不高、積極性不大，現在急需建立一個新的適合農民工實際的社會保障制度。

2.2我國農民工醫療保險存在的問題

2.2.1農民工文化水平低，法律維權意識差

廣東省是我國經濟發展較早、較快的省份。也是吸納農民工較多的省份。而從第五次人口普查的數據中，我們可以看到，在廣東省的農民工群體中，年齡在29歲以下的農民工占了74.21%，而在這部分人中其文化程度超過半數都是初中文化。這就說明我國農村勞動力受教育的程度普遍很低。而從全國情況來看，農村的教育水平與城鎮的差別較大，農民工與城鎮職工的文化程度差異也較大，他們的文化水平相對而言比較低。而由于文化水平的原因，使得農民工對于法律知識等的了解較少，對于醫療保險制度的認識也不夠，就算出現企業拒絕為農民工支付社會保險，出現工傷時拒絕支付醫療費用的情況，大多數農民工也不懂得利用法律武器進行維權，保障自身利益。

2.2.2農民工社會保障法制不健全

在當前我國法制化不斷完善的情況下，社會保障制度是解決民生問題的重要保障，但是目前，我國的社會保障制度仍不完善。國家出臺了一些制度也主要是保障城鎮居民。關于農民工的社會保障立法幾乎處于真空狀態，現行的相關農民工社會保障的立法也都是行政立法，主要是國務院和各部委發布的指導性條例、通知、決定等，立法效力層次低。并且在法律出臺后，由于監督機制不完善等原因導致其效果并不明顯。另外在基金的征繳方面也缺乏強有力的法律制度，即使雇傭農民工的個體戶、企業不為農民工繳納保險金，農民工也不能通過司法途徑進行維權。在企業出現參保率低、拖欠現象嚴重的情況下，就導致了農民工對于參保的積極性也很低。這些都是由于農民工社會保障法制不健全，致使農民工的醫療保險制度不能得到很好的實施。

2.2.3宣傳力度不夠，思想認識不到位

①宣傳力度不夠，盡管國家和地方政府出臺了一系列加快農民工醫療保險建設的制度，但是由于宣傳和關注力度的不夠，致使企業和農民工自身對參加醫療保險的重要性認識不夠，在行動上存在消極對待的心理。②地方政府的片面認識。某些地方政府僅從地方經濟發展的眼前利益出發，忽視了農民工的切身利益。他們認為為農民工參保，會加大地方企業和外資企業的負擔，不利于地方經濟的發展，甚至默許一些私營企業瞞報、漏報參保名額。正是因為地方政府的這些片面認識，使得農民工醫療保險的推行更加困難。政府不僅沒有起到促進的作用，反而為了保護企業而損害農民工的利益。③企業社會責任缺失。部分企業不能夠按照科學發展觀的要求切實關心農民工的看病難問題，以繳費高、企業負擔過重為由而沒有繳納醫療保險，并以此來最大限度降低成本，獲得高額的經濟回報。

2.2.4農民工流動性大，各地醫療保險異地銜接困難重重

農民工由于工作性質的不同，使得他們在一個地方只停留半年或者一年就會離開，流動性非常大。但是我國現在所實行的醫療保險制度，一般是市級統籌，如果農民工跨市就醫，醫療保險銜接時就出現了許多困難。并且每個地區由于經濟水平等的不同，報銷比例等方面都會有差別。所以一旦農民工出現跨市、跨省流動時，就只能將個人賬戶取走，統籌賬戶留在原地。這就導致了一些問題的發生：①農民工害怕自己在繳納醫療保險后，不能從中受益，所以在一開始即不愿意投保。②雇主會利用農民工流動性大這一點做文章，會提出工作滿一年才為其購買醫療保險等條件。使雇主在無形中規避了自己的責任。③加大醫療保險管理部門的工作難度。在年底會出現農民工退保高潮，在年后可能又會參保，這樣就會造成反復參保、退保情況的發生，加大了醫療保險管理機構的工作量。

3加強農民工醫療保險建設的建議

3.1加強法律知識的宣傳和援助

針對我國農民工法律意識淡薄的情況，政府可采取以下途徑來解決：①要加強對農民工的法律知識宣傳，要充分利用電視、新聞、廣播等農民工經常接觸得到的媒介開展有關法律知識的宣傳，針對農民工進行法律知識普及。也可招收一些法律專業的大學生或法律專業人士作為志愿者到農民工密集區去宣傳法律知識。如為農民工講解如何簽訂勞動合同、如何購買社會保險及簽訂勞動合同、購買社會保險對他們的益處，使農民工法律意識加強；②切實做好農民工的法律服務和援助工作，政府部門可以為農民工提供免費的法律咨詢與服務，為農民工開通法律援助電話，并成立幫助直通部門，免費為農民工打官司，維護他們的權益；③加強立法責任，降低農民工維權成本。面對我國嚴重的城鄉二元化社會結構，農民工的醫療保險存在很大的不公平待遇，農民工在入醫療保險時處于一個兩難的境地。而這些問題是由政府、企業、農民工三方面的原因共同造成的。政府所能夠做的是進一步完善和健全《勞動合同法》、制定《農民工權益保護法》等勞動法律法規。使這些法律成為真正意義上保障農民工合法權益的法律制度；④加強農民工自身組織建設，輸入農民工的當地政府應責成用工單位建立工會、共青團等群團組織，這些組織的建立在提高農民工的社會地位的同時，也能夠使農民工擁有一個交流的平臺，在農民工進行維權時能夠提供幫助。

3.2改革社會保障制度，建立和完善城鄉一體化的社會保障制度

①要建立適合農民工需求的工傷保險制度。由于農民工所從事工作的特點，使得農民工身體上面臨更大的工傷風險，而且調查發現農民工大多為年輕人，他們因為大病住院的概率較小。而由于日常的一些傷病需要買藥醫治的概率要大得多。所以現行的一些大病住院才能報銷的醫療保險制度并不能完全滿足農民工的需要。因此有必要盡快建立適合農民需求的工傷保險制度；②要建立針對農民工的醫療和大病保障制度。雖然農民工患大病的幾率較小，但是一旦患病對于農民工來說是難以承受的。大多數農民工都是低收入群體，而且由于工作環境的原因，可能使其患一些職業病。在缺乏保障機制的情況下，患病尤其是大病不僅給農民工造成身體的痛苦，而且還會導致失去工作，從而失去經濟來源而陷于貧困。為最大范圍地分散農民工的風險，也應當建立針對農民工的大病醫療費用部分社會統籌的保障機制；③要根據農民工自身的特點將其分別納入不同的社會養老保險制度。我國現行的養老保險制度中主要分為針對城鎮居民的養老保險制度和針對農村居民的養老保險制度。對于不同的農民工而言，他們所適合的養老保險制度也是不同的。如對于外出務工的農民工而言，如果其擁有比較穩定職業且已在城鎮就業較長時間，則可將他們納入城鎮社會養老保險體系，可以按照城鎮職工繳納養老保險費。而對于無穩定職業且流動性較大的農民工，則可以設計出一個針對此類農民工的養老保險制度，如為農民工提供不同檔次的繳費率，以供他們自由選擇。并且監督雇傭單位根據農民工的選擇繳納相應的保險金額。而對于離土不離鄉的農民工，則可將其納入農村養老保險體系。四是實現省級統籌，允許醫保賬戶省內流動。目前的醫療保險大多是市級統籌，這使得勞動力在不同地區就診時醫療費用報銷困難，讓農民工在就醫時不敢選擇大醫院進行治療，多數就在小診所治療，嚴重違背了醫療保險的初衷，沒有解決農民工看病難的問題。實現醫療保險的省級統籌促進農民工醫療保險賬戶的銜接，降低了農民工受流動性大所帶來的就醫困難和報銷困難。另一方面，實現省級統籌，規定統一收費標準，按等級制定報銷比例，也有利于醫療保險管理機構工作。制訂統一的醫療保險法律制度，對于降低政府監管的難度有很大作用。

本文作者：丁桂花、彭湘蓮 單位：湖南省婦幼保健院