一、政府對循環農業的作用機理

“市場失靈”和循環農業的經濟特性是政府參與循環農業的根源所在，循環經濟的發展離不開政府的引導和支持。在循環農業的發展過程中，政府承擔著發起者、組織者和引導者的角色。政府的各種行為決策勢必會對其他參與主體的行動產生一定程度甚至是“牽一發而動全身”的影響。

（一）循環農業的“外部性”需要政府建立合理的引導機制

傳統的生產模式使得環境資源產權界限模糊，為了追求利潤最大化，企業和農戶必然會在生產中忽視公共環境成本，如對河流的污染和秸稈的焚燒。而將這些成本轉嫁到他人身上來增加自己的利潤，即所謂的私人成本社會化現象，也就是環境“外部負效應”。若農戶和企業采用綠色無公害的生產技術通過循環利用各種資源實施清潔生產，實現廢物的零浪費，就可以減少原始資源的耗費和環境污染，從而為社會帶來一種“正外部性”的效果，然而這種模式的推廣實行并不理想，個體生產或規模較小的企業會因為生產成本的升高而不愿意進行清潔生產，在經濟欠發達地區循環農業很難自發運行。因此，要想改善環境不斷惡化的現狀，政府勢必要利用其權威地位，以強制手段介入農業生產整個過程，建立清潔生產的激勵和約束制度，引導各參與主體改變傳統的粗放型生產方式，以“低投入、低消耗、高產出”的生產模式，將生產帶來的的環境外部負效應內部化。

（二）循環農業作為具有非排他性的“公共物品”要求政府作為承擔者

循環農業的發展中，農村公共物品的有效供給和公共資源的有效利用是其中的關鍵問題。如農業基礎設施、農業生態環境保護、河流治理、農村發展規劃、農村信息系統等資源的建設與治理。這些公共物品在使用過程中具有完全非排他性和非競爭性的特點，相比私人化的供給就難免地出現“免費搭便車”，造成“公地悲劇”，進而造成供給不足和使用糾紛。因此作為主導來避免“市場缺陷”，提供公共物品是減少糾紛的必然選擇。因此，只有政府承擔起循環農業“公共物品”提供者的角色才能防止“市場失靈”，更好地推進循環農業的發展，由于西北地區投入產出低下，資金市場的競爭力不足，在很大程度上制約了資金的注入。因此對于農村公共產品供給相對于中東部地區存在天然的供給缺陷：一方面表現為“投資大、效益低”，如1998年，東部地區的投入產出比為2.84，中部為1.82，而西部只有0.97，分別相當于東中部的34.16%和53.3%。近年來隨著經濟規模擴大，投入產出比逐漸出現下降趨勢，但西部與中東部之間的差距仍很大。這就要求政府轉變投資方向，加大對循環型農業的長期投資。

（三）循環農業的長期回報性要求政府提供補償

循環農業不是個別部門或產業能夠在局部范圍完成，其系統性需要將農業產前、產中、產后以及產地環境之間進行持續的鏈接和延伸，形成一套完整的農業產業體系。各產業之間銜接緊密，其資源得到最佳配置，中間產品和廢棄物得到有效利用，環境影響減少到最低水平。其中包含的大量沉淀成本只能依靠政府的支持。沉淀成本（SunkCost）是指那些一旦投入并承諾了專用用途后就不能回收的投資成本。它不但影響在位企業的退出，也會影響潛在企業的進入。循環農業投資的沉淀成本具有長期性和穩定性，需要在政府的依托下通過特定的投資行為和管理模式完成，是一種沉淀成本。這種沉淀成本雖然在某種程度上可以通過各類市場制度的完善來降低，卻無法完全依靠自發的市場制度進行化解。因此，政府必須利用優惠政策補償循環農業行為主體投入的沉淀成本，特別是社會性沉淀成本，既利于各類資源的退出與重新進入，又可以增強企業長期投資的動力。

（四）循環農業的規模化生產需要政府的介入

循環農業的發展要求農業生產與其他產業的有機耦合，在閉環中進行物質和能量的循環利用，不僅僅孤立于農業生產內部，需要規模化的生產、設備的大量投入、循環農業技術的應用，因而在循環農業發展的初期生產成本必然高于傳統模式下的農業生產成本。循環經濟只有建立在規模經濟的基礎之上才能實現減量化、再利用的原則，只有這樣才能單位產出的資源消耗實現最小化，工業在循環中的參與也需要廢棄物的規模化程度；生產中需要的土地、資金、技術和設施等要達到一定規模和水平才能夠保證循環農業的參與企業有相對較低的運營成本和較高的參與熱情。這種系統化、長期性的產業鏈條使得很多企業無法在市場機制中獨立完成系統的運轉。這就決定了必須也只能由政府介入，才能憑借其特有的強制力獲取大量資源，滿足循環農業運行的技術、資金、基礎設施和社會意識等規模要求。

二、西北地區政府傳統績效觀對循環農業的影響

由于地域發展的自然條件和經濟的不平衡，我國循環農業的發展在全國也呈現出許多空間差異。從表2中可看出，東北、中西部地區循環農業水平較高，而東部沿海是水平較低的地區，其中甘肅（1.4947）、寧夏（1.9853）青海（2.8146）在全國水平中較高，說明對循環農業發展較為重視，尤其是青海省的循環農業發展水平較高。但資源的利用率有待進一步提高。

（一）西北地區循環農業的發展現狀

我國西北地區地域遼闊，氣候干旱，土地退化，生態環境脆弱，水資源分布極不均勻，人口與土地承載比例失衡，目前這種生態環境惡化的趨勢還在繼續擴大，缺乏有效的遏制措施。這些狀況與上游地區大量挖河溝、引流、工業污染、過度放牧等生產活動息息相關，這種掠奪性的經營方式、“資源-產品-廢棄物”的線性發展模式，對黃河下游的生態影響極其巨大，說明政府未能從根本上認識到這種錯誤的粗放式生產。據計算，2000年西部地區每平方公里未達標工業廢水、未凈化工業廢氣和未處置的工業廢氣物的排放量分別只有全國平均水平的37.4%、29.2%和39.9%；平均每公頃耕地化肥用量為210公斤，只有全國平均水平的65.83%。

（二）傳統的政府評估模式

20世紀八九十年代，在績效評估和目標設置中特別重視經濟發展，評估指標主要以GDP增長和其它決定GDP增長的因素，如吸引外資、固定資產投資等為主。績效指標或目標更多地以硬性的、有形的和數量化的為主，而軟性的和質量控制的標準很欠缺。評估更多關注投入而忽略產出，更少關注結果。這種GDP崇拜熱潮，導致了經濟發展與社會進步的不協調和經濟發展與環境保護的矛盾。人對自然界的無限索取最終導致人與自然的分離和異化和自然界對人類的報復，脆弱的生態系統引起了環境污染、土地沙化、生物多樣化減少等問題，因此這一時期的政府在價值傾向上具有“反生態”的性質。西北地區是一個農業生產立地條件差，農業基礎設施較弱，農業生產力水平較低，農業增產和農民增收幅度較慢的地區，長期的自然條件和歷史原因導致這一地區政府對農業新的經濟模式接受較慢，長期急功近利的政績觀引導著粗放式的農業生產模式。循環農業的發展遵循生態系統和經濟活動的基本規律，追求長期的經濟效益，以綠色GDP核算體系和可持續協調發展評估體系為導向，通過創新型農業技術體系和對農業產業結構及生態系統內部結構的調整和優化，延長產業鏈條，以實現污染廢棄物的循環利用來最大程度地減輕環境污染和生態破壞，最終實現農業資源消耗的零增長和農業生態環境體系的基本平衡。這種生態發展觀迫切需要政府建立科學的增長觀念和評價體系。

三、政府轉變績效模式的路徑思考

（一）改變發展觀，構建生態型政府理念

在傳統的農業社會，人們在生活和生產上都體現了和諧、統一的整體性思維，如我國古代的“天人合一”就是將人看作自然界的一部分，人必須順應自然，遵照自然規律，與自然形成有機的整體。20世紀以來的現代工業社會帶來了科技的迅猛發展和經濟的繁榮，突出了人的主體地位，形成了近代主體-客體的思維方式。人類進入21世紀以來，社會邁向后工業社會，惡劣的生態局亟待政府乃至全社會以整合、系統的觀念推行生態行政管理，很多國家逐漸意識到這個問題的嚴重性，開始治理與推動“以人為本”的科學發展觀，政府部門目標責任制的內容逐漸從關注GDP增長到注重經濟社會的平衡發展，更多關注公共服務和可持續發展，更加注重環境的保護，然而，單一經濟為指標的核心特點沒有根本的改變。這就需要思維方式的進一步創新與整合，即運用生態學的知識和方法去認識和解決當前的問題，建立“人-社會-自然”的生態觀和方法論，運用整體性、系統性、有機性、多樣性與復雜性等特征。現代生態觀追求的是人與自然、人與社會、人與人之間的共存與和諧，人類與自然的共同演進和可持續發展。因此，構建生態型政府成為新時期與時俱進的社會發展趨勢，由于生態危機的復雜性，它不可能由部分社會群體或單純的科技手段或市場法則來解決，其復雜性與長期性決定了這個問題是整個人類共同面臨的公共危機，必須由政府出面整合各種資源，設計公共政策，完善公共管理，使得政府的治理范式發生根本的轉變。生態環境脆弱是西北地區的通病，我們一定要杜絕“先污染再治理”的模式，通過發展循環經濟，把經濟發展和生態保護結合起來，形成生態發展和生態建設良性循環的發展格局，才能更好的發揮西北生態屏障功能。建設生態型政府，從人與自然的關系角度來理解，主要是指“能夠實現人與自然的自然和諧作為其基本理念，將遵循自然生態規律和促進自然生態系統平衡作為其基本目標，并能夠將這種理念與目標滲透與貫穿到政府制度與行為等諸方面之中去的政府。”

（二）改變原有農業發展的績效考核模式，建立科學發展水平考核評價機制

傳統的政府對當地農業部門的考核注重產量和經濟效益，盲目擴大耕地面積，無度開發土地，大量種植經濟作物，對畜牧業的生產也缺乏環境資源承載力的考慮，尤其是西北大部分少數民族地區，長期以來放牧為家庭收入的主要來源，這種生產方式不僅沒有擺脫當地農民貧困的帽子，還對當地生態環境進行了過度透支，導致自然災害頻繁，對人民的生命和財產帶來了極大的損失。這些現象都是政府在以短期的經濟效益為主的價值引導下形成的績效觀，帶來了政府的一系列制度慣性，由上至下以項目的多少為評估的標準之一，各地大搞政績工程，項目審批繁多，政績工程泛濫，造成了生態環境的惡性循環。在考核模式上應該首先貫穿科學發展理念，充分發揮評價的“指揮棒”作用，充分體現尊重自然規律、謀求長遠發展的科學發展理念，改變了過去單純追求GDP評價的做法。其次是功能分區，分類考核。黨的十七大以來逐步推行的主體功能區建設打破了以往按照行政區制定區域政策的思路，采用了多元化的評價指標來衡量區域發展的指標設計，除了傳統的經濟指標還增加了社會指標和生態指標。西北地區生態和地理條件相似，應該作為一個整體進行功能劃分，各省政府進行生態區域劃分的橫向聯合，才能充分發揮西部的“屏障”作用。三是健全機構，信息公開。各地區在地方政府統一領導下成立環境考核評價工作領導小組，并設立省級至縣級考核評價工作領導小組，承擔考核評價的組織實施、分類管理和綜合協調等工作。同時，定期在公眾平臺上向社會公布每期考評結果，要將考核頻率適當縮小，實時讓公眾了解政府行動，并將考評結果作為公務員考核、任用、晉升、獎懲的重要依據。

（三）改變單一的評估主體，構建多元評價主體

近年來，許多地方政府開展了形形色色的政府評議活動，逐漸開始讓公眾參與到地方政府的績效評估中去，雖然這些活動體現了地方政府的績效評價的價值取向正在發生轉換，但“政府主導、自上而下、上下呼應”的中國績效評估模式特點依舊很突出，距真正意義上的“民眾本位”的價值取向還很遠，主要表現為：政府既是評估的運動員，又是裁判員，在評估中，政府“內部評估”權重高于“外部評估”，領導的隨意性和主觀性都很強，經驗主義色彩濃厚。這樣的評估模式必然導致地方政府的評估出現種種問題，如指標體系不統一，各地自行其是，評價主體單一，群眾參與度不高或積極性不夠。隨著市場經濟的活躍和科學發展觀理念的深入，公眾權利意識和主體意識逐漸覺醒，伴隨著政府職能的轉變，公眾作為政府績效評估主體作用越來越突出。在這樣的機制下，公眾滿意度成為了評估體系當中的重要指標，只有充分測量了公眾滿意度，績效評估的結果才能切實的保障其客觀性。

1.完善地方政府農民參與評估的制度規范建設。農民是農業的生產者，他們能切身地體會生產的良性發展態勢，發揮生產的可持續潛能，地方政府應該建立農民信息反饋平臺和互動機構，增加政府與農民的意見交流與討論，提高農民對政府政策制度制定的參與度。當然，增進農民對政府農業績效的評價能力，是實現這一途徑的關鍵。循環農業的發展離不開先進的技術手段，而農民的綜合素質和當地的農業技術服務水平是其中的關鍵。然而西部農村地區社會發育落后，市場化程度低，農民思想意識落后，對可持續的循環經濟的意識淡薄，加之循環農業的經濟效益短期成效不明顯，農民往往只關注眼前效益，對清潔生產帶來的長期經濟效益缺乏認識。因此要培養農民的市場理性和長遠意識，要提高農民對新的生產方式的接受能力，樹立可持續發展的價值觀。政府要對廣大農民進行系統性教育培訓，加強對發展循環經濟、資源憂患意識和環保意識的宣傳教育，從思想上轉變農民的傳統生產經營觀念，建立農業科技服務站，普及循環經濟知識，進行典型事例講座，逐步培養農民節約型、生態型的生產和生活方式，引導農村經濟的可持續發展。

2.強化公眾評估的導向和規范作用。保障公眾評估主體地位的法律基礎，體現“以民為本”的政府績效評價的價值導向，把評價聚焦于“公民期望的結果”，并使之成為推進現代政府建設的重要機制。目前，我國各級政府的績效評價，大多以自主或半自主的經驗式評估模式為主，統一化、標準化的政府績效評估模式尚未建立，各級政府評估模式大致雷同，評價體系的管理機構各行其是，評價權缺乏清晰度，指標體系缺乏科學性，缺乏對地方政府的針對性，評價主體經常處于混亂的界定，被評對象也因此無所適從。因此，用法律的手段保障公眾的評估主體地位和評估程序，是解決評估體系最有效的手段之一。建立外部評價機制，尤其是委托第三方機構，如社會機構和學術團體，可以通過網絡平臺收集公眾意見，不斷擴大社會各界對政府評估工作的參與度。總之，應該以滿足公眾的需求，體現公眾的滿意度為政府的終極目標。

（四）建立經濟激勵機制，提高區域間循環農業合作機制

由于目前資源循環利用不足和外購性物質投入過大的問題，西北地區政府可以進行橫向聯合，通過建立適宜的經濟激勵機制，根據區域經濟的相似性建立循環農業的區間合作機制。首先是積極制定淘汰性的產業政策，以優先、減稅等方式鼓勵廢棄物資源化利用產業的發展，限制傳統的高能耗、高水耗、高污染農業項目的發展；其次是鼓勵農戶或者企業提高技術增強資源循環利用效率，對于進行農業廢棄物循環的企業或者農戶，給予一定的建設資金獎勵或政策優惠；再次是對超標或違規施用化肥或者農藥等相關主體處以罰款或稅收，從而減少污染性投入；最后是進行區間合作，打破壟斷和重復建設，建立循環農業的合作體系。總之，農業循環經濟的推廣是一項長期性的艱巨工作，涉及方方面面的協調工作，只有通過政府的統一領導，才能保其各項工作的順利開展。政府要在樹立正確的政績觀的基礎上，因地制宜的制定發展循環農業的總體規劃，分階段的制定發展目標和實施計劃，保障循環農業的順利發展。

作者：呂蕾莉 趙華 單位：甘肅農業大學人文學院