一、海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)和海洋功能區(qū)概況

1.海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)。

2012年，國(guó)家海洋局啟動(dòng)了渤海海洋生態(tài)紅線(xiàn)劃定工作，印發(fā)了《關(guān)于建立渤海海洋生態(tài)紅線(xiàn)制度的若干意見(jiàn)》，提出要將渤海海洋保護(hù)區(qū)、重要濱海濕地、重要河口、特殊保護(hù)海島和沙源保護(hù)海域、重要砂質(zhì)岸線(xiàn)、自然景觀(guān)與文化歷史遺跡、重要旅游區(qū)和重要漁業(yè)海域等區(qū)域劃定為海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)，并進(jìn)一步細(xì)分為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)，依據(jù)生態(tài)特點(diǎn)和管理需求，分區(qū)分類(lèi)制定紅線(xiàn)管控措施。渤海海洋生態(tài)紅線(xiàn)的控制指標(biāo)，包括面積、自然岸線(xiàn)保有率、水質(zhì)控制以及陸源江河入海污染物減排等。2014年，渤海3省1市已完成各自的海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)劃定工作，2015年，全國(guó)沿海省市將陸續(xù)開(kāi)展各自海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)的劃定工作。

2.海洋功能區(qū)概況。

《海域使用管理法》明確規(guī)定，海域使用必須符合海洋功能區(qū)劃。2012年3月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布了《全國(guó)海洋功能區(qū)劃（2011-2020）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《區(qū)劃》），強(qiáng)調(diào)海洋功能區(qū)劃是合理開(kāi)發(fā)利用海洋資源、有效保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的法定依據(jù)，必須嚴(yán)格執(zhí)行?！秴^(qū)劃》是我國(guó)海洋空間開(kāi)發(fā)，以及控制和綜合管理的整體性、基礎(chǔ)性、約束性文件，是編制地方各級(jí)海洋功能區(qū)劃及各級(jí)各類(lèi)涉海政策、規(guī)劃，開(kāi)展海域管理、海洋環(huán)境保護(hù)等海洋管理工作的重要依據(jù)。根據(jù)海域的地理位置、自然資源狀況、自然環(huán)境條件和社會(huì)需求等因素，我國(guó)海洋功能區(qū)劃分為農(nóng)漁業(yè)、港口航運(yùn)、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海、礦產(chǎn)與能源、旅游休閑娛樂(lè)、海洋保護(hù)、特殊利用、保留區(qū)等8類(lèi)。至今，我國(guó)沿海11個(gè)省區(qū)市的海洋功能區(qū)劃（2011～2020年）已全部獲批，共劃分出了329個(gè)一級(jí)類(lèi)海洋功能區(qū)。

二、海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)與功能區(qū)的關(guān)系

1.法律地位。

《區(qū)劃》是根據(jù)《海域使用管理法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等有關(guān)法律法規(guī)開(kāi)展的，具有強(qiáng)制性功能，是編制涉海規(guī)劃的重要依據(jù)。海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)，是作為生態(tài)文明制度建設(shè)的一個(gè)重要組成部分提出并規(guī)定的。目前，海洋生態(tài)紅線(xiàn)還沒(méi)有明確的法律地位與管理依據(jù)。根據(jù)《海洋功能區(qū)劃管理辦法》，海洋功能區(qū)劃批準(zhǔn)實(shí)施兩年后，縣級(jí)以上海洋行政主管部門(mén)對(duì)本級(jí)海洋功能區(qū)劃可開(kāi)展區(qū)劃實(shí)施情況評(píng)估，對(duì)海洋功能區(qū)劃提出一般修改或重大修改的建議。海洋生態(tài)紅線(xiàn)的時(shí)效性以及是否能夠調(diào)整，目前還沒(méi)有具體規(guī)定。海洋生態(tài)紅線(xiàn)制度需有穩(wěn)定且長(zhǎng)效的制度保障，避免頻繁調(diào)整可能帶來(lái)的政策失靈。生態(tài)文明制度是一個(gè)系統(tǒng)性的生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)和預(yù)防性制度。海洋生態(tài)紅線(xiàn)應(yīng)是對(duì)現(xiàn)行海洋功能區(qū)劃制度的補(bǔ)充和強(qiáng)化，是在局部區(qū)域執(zhí)行最嚴(yán)格的海洋環(huán)境保護(hù)政策，而不是代替海洋功能區(qū)劃的管理要求。

2.空間布局。

從渤海海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)的劃定情況看，要求分析當(dāng)?shù)睾Ｑ笊鷳B(tài)功能區(qū)、海洋生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)的分布情況，有重點(diǎn)地對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)識(shí)別，并要求與功能區(qū)劃和其他相關(guān)規(guī)劃銜接。從海洋紅線(xiàn)區(qū)域與功能區(qū)重疊的情況看，紅線(xiàn)區(qū)基本集中在海洋保護(hù)區(qū)、農(nóng)漁業(yè)區(qū)、旅游休閑娛樂(lè)區(qū)的3個(gè)功能區(qū)類(lèi)型中。海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)的選劃余地是有限的，往往局限于受開(kāi)發(fā)力度較小的區(qū)域。

3.管控制度。目前，渤海海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)的管控措施是基于生態(tài)系統(tǒng)分類(lèi)而設(shè)置的，如海洋保護(hù)區(qū)、重要河口濕地、自然景觀(guān)與歷史遺跡、濱海旅游區(qū)、漁業(yè)海域等生態(tài)系統(tǒng)，并按類(lèi)別編制了管控措施。相比之下，海洋功能區(qū)劃旨在實(shí)現(xiàn)各區(qū)逐一管理的要求。同時(shí)，海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)與海洋功能區(qū)對(duì)某些相同生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型的管理要求也基本相似，對(duì)海洋功能區(qū)劃并未形成補(bǔ)充和加強(qiáng)?？紤]到目前海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)法律地位尚不明確，生態(tài)紅線(xiàn)劃定效果難以彰顯。此外，海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)管控制度的落實(shí)缺乏評(píng)估制度支撐。目前，尚無(wú)針對(duì)海洋生態(tài)紅線(xiàn)實(shí)施情況建立配套的監(jiān)測(cè)體系，沒(méi)有針對(duì)紅線(xiàn)管理定制監(jiān)測(cè)要素和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估指標(biāo)體系與方法亟待建立。

三、制度銜接的實(shí)施建議

1.構(gòu)建完善的海洋生態(tài)紅線(xiàn)制度體系。

首先，在管控措施方面，應(yīng)將具體管理要求落實(shí)到紅線(xiàn)單元區(qū)中，綜合考慮海洋功能區(qū)管理要求和相關(guān)法律法規(guī)，體現(xiàn)各單元區(qū)具體問(wèn)題和改善方向，采取最嚴(yán)格的環(huán)保政策，對(duì)功能區(qū)劃形成補(bǔ)充和強(qiáng)化。同時(shí)，將生態(tài)紅線(xiàn)管理制度作為功能區(qū)劃修編和調(diào)整的約束性依據(jù)。其次，構(gòu)建適用于海洋生態(tài)紅線(xiàn)的監(jiān)測(cè)、評(píng)估制度，使監(jiān)測(cè)站點(diǎn)能夠?qū)Ω骷t線(xiàn)區(qū)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，并能完整體現(xiàn)相關(guān)功能區(qū)的海洋環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)情況，從而建立全面、科學(xué)的生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)。再次，建立管理考核體系，構(gòu)建紅線(xiàn)區(qū)管理考核指標(biāo)體系，量化體現(xiàn)紅線(xiàn)區(qū)劃定后的管理工作、開(kāi)發(fā)管控情況、建設(shè)成果以及生態(tài)環(huán)境的變化。

2.完善海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)的選劃技術(shù)方法。

海洋功能區(qū)的劃定主要依據(jù)《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》，參照海洋功能區(qū)劃技術(shù)體系，海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)的選劃應(yīng)制定成熟的技術(shù)方法標(biāo)準(zhǔn)。海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)劃定的過(guò)程，應(yīng)遵循系統(tǒng)性，協(xié)調(diào)已有區(qū)（規(guī)）劃邊界，按照省級(jí)劃定、強(qiáng)制執(zhí)行等原則。海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)劃定的技術(shù)流程應(yīng)包括：海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)評(píng)價(jià)單元確定；評(píng)價(jià)單元的敏感性和重要性分析；海洋生態(tài)區(qū)空間識(shí)別與確定；海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)管控措施制定；海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)劃定成果集成。同時(shí)，在紅線(xiàn)區(qū)選劃時(shí)，應(yīng)完善相鄰省市生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題，確定如何劃定沿海省市管轄之外的海域紅線(xiàn)區(qū)。

3.提升海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)的管控能力。

海洋功能區(qū)側(cè)重區(qū)域功能定位和用海審批，而海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)側(cè)重生態(tài)保護(hù)和開(kāi)發(fā)活動(dòng)的限制管理。應(yīng)充分利用法律、行政和技術(shù)等手段提升海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)管控能力。首先，借助海洋功能區(qū)劃在法律上的權(quán)威性、約束性以及對(duì)海洋開(kāi)發(fā)利用的整體控制作用，從頂層科學(xué)規(guī)劃全國(guó)海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)及其管控資源的空間布局與部門(mén)、地域分配，構(gòu)建分類(lèi)分級(jí)的紅線(xiàn)區(qū)項(xiàng)目準(zhǔn)入制度，形成紅線(xiàn)管控全國(guó)“一盤(pán)棋”的總格局。其次，建立健全生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)基層行政管理體系，形成公眾參與的紅線(xiàn)區(qū)管控模式。社區(qū)在當(dāng)?shù)鼐哂匈Y源利用和保護(hù)雙重主體的作用，如果能夠把社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)榧t線(xiàn)區(qū)管控的主體，讓社區(qū)居民參與保護(hù)區(qū)管理，對(duì)實(shí)現(xiàn)紅線(xiàn)區(qū)的有效管控及可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。最后，注重技術(shù)支撐體系建設(shè)，提升紅線(xiàn)區(qū)管控科學(xué)化水平。通過(guò)科學(xué)研究，提升管理水平，最大限度地發(fā)揮紅線(xiàn)區(qū)的生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益。

4.加強(qiáng)涉海多部門(mén)溝通，推進(jìn)公眾參與和宣傳教育。

海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)和海洋功能區(qū)管理涉及范圍較為廣泛，各級(jí)政府應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)涉海多部門(mén)的溝通管理，協(xié)調(diào)好海洋、環(huán)保、海事、漁業(yè)等行政主管部門(mén)，認(rèn)真履行各自職責(zé)，協(xié)調(diào)配合，共同做好海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)和海洋功能區(qū)的保護(hù)管理工作。建立完善的公眾交流機(jī)制，加強(qiáng)宣傳教育工作。采取多種方式加強(qiáng)海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)和功能區(qū)的宣傳教育和科學(xué)知識(shí)普及工作，大力宣傳保護(hù)海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)和功能區(qū)的重要意義，增強(qiáng)全社會(huì)的責(zé)任感和緊迫感，提高公眾自覺(jué)保護(hù)海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)和功能區(qū)的意識(shí)。健全完善公眾參與機(jī)制，支持和鼓勵(lì)公民、法人和其他組織參與海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)和功能區(qū)的保護(hù)工作，充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體在海洋保護(hù)宣傳及社會(huì)監(jiān)督中的作用。

作者：路文海 向先全 劉 捷 劉書(shū)明 許 艷 付瑞全 單位：宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)研究院社會(huì)所