淺議水利工程建設(shè)管理存在的問(wèn)題及對(duì)策

摘要：連續(xù)幾年來(lái)，中央加大對(duì)農(nóng)業(yè)改革的力度，加大對(duì)水利基礎(chǔ)建設(shè)的投入，水利工程建設(shè)進(jìn)入前所未有的發(fā)展階段。我們根據(jù)多年從事水利工程的經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐，現(xiàn)對(duì)水利工程傳統(tǒng)建筑管理模式、水利工程建設(shè)管理存在問(wèn)題、及對(duì)策談一下自己粗淺的看法。

關(guān)鍵詞：水利建設(shè)；管理體制；對(duì)策

Abstract: The continuous for several years, the central to increase agricultural reform and increase investment in infrastructure to water conservancy, water conservancy project entered into an unprecedented period of development. We have years of experience in water conservancy engineering according to experience and practice, are water conservancy project management pattern, the traditional building water conservancy project construction management problems, and talk about their countermeasures superficial view.

Keywords: water conservancy construction; Management system; countermeasures

中圖分類號(hào)：TV         文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A     文章編號(hào)：

隨著我國(guó)改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了適應(yīng)新時(shí)代水利建設(shè)發(fā)展與要求，我們必須進(jìn)一步深化水利建設(shè)管理體制改革。目前我國(guó)實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，是以業(yè)主負(fù)責(zé)制、招標(biāo)承包制和建設(shè)監(jiān)理制三項(xiàng)制度為標(biāo)準(zhǔn)制度。

1、傳統(tǒng)建設(shè)管理模式概述

水利建設(shè)項(xiàng)目大多數(shù)是非盈利的公益性項(xiàng)目，一般投資主體是國(guó)家。然而，整個(gè)水利建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行完全是由項(xiàng)目單位臨時(shí)組建“指揮部”等非法人機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，沒有一個(gè)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)代表政府實(shí)行監(jiān)督與管理，這使項(xiàng)目投資難以得到有效控制。

在傳統(tǒng)水利建設(shè)管理體制下，項(xiàng)目建設(shè)單位同時(shí)又是使用單位。在建設(shè)過(guò)程中，由于缺乏制約，建設(shè)單位容易偏向自己本部門的利益，擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，導(dǎo)致項(xiàng)目投資“無(wú)底洞化”。

一般來(lái)講，解決管理體制問(wèn)題的途徑有兩條：一是進(jìn)行嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)，解決好權(quán)力和利益之間關(guān)系；二是實(shí)行政企分離，政府主要從事宏觀決策和監(jiān)管，企業(yè)從事具體的建設(shè)管理事務(wù)。目前，我國(guó)水利建設(shè)管理體制改革正沿著這兩條途徑前進(jìn)。

這種管理模式是以組建臨時(shí)管理機(jī)構(gòu)如某某工程指揮部等形式來(lái)進(jìn)行工程建設(shè)的管理。其優(yōu)點(diǎn)：在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，這種管理模式曾發(fā)揮了很大作用；其缺點(diǎn)：沒有明確投入、產(chǎn)權(quán)、分配的關(guān)系，當(dāng)資金、質(zhì)量、工期等出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，不便于明確和追究主體責(zé)任。

20世紀(jì)90年代，建設(shè)管理體制開始了明晰產(chǎn)權(quán)改革，實(shí)行政企分離體制，許多建設(shè)單位改制成為獨(dú)立法人，從而形成了項(xiàng)目法人責(zé)任制建設(shè)管理模式。項(xiàng)目法人責(zé)任制實(shí)質(zhì)是通過(guò)第二條途徑進(jìn)行制度改革，它具體表現(xiàn)為“建管結(jié)合、貸還結(jié)合”。項(xiàng)目法人責(zé)任制確立了業(yè)主在整個(gè)投資過(guò)程的核心地位，它以業(yè)主負(fù)責(zé)制、招標(biāo)承包制和建設(shè)監(jiān)理制三項(xiàng)制度為標(biāo)準(zhǔn)制度。新世紀(jì)以來(lái)水利工程投入的大幅度提高，使我們有能力由過(guò)去水利工程以歲修為主改變?yōu)橐源笠?guī)模的基本建設(shè)為主，所以以“三項(xiàng)制度”為核心的水利建設(shè)管理體制在水利建設(shè)工程中得到了全面推行，為保證大規(guī)模水利建設(shè)的順利實(shí)施發(fā)揮了重要作用。

2、水利工程建設(shè)管理中存在的問(wèn)題及原因

2.1項(xiàng)目法人責(zé)任制落實(shí)不到位

項(xiàng)目法人責(zé)任制是“三項(xiàng)制度”的核心問(wèn)題，但是部分項(xiàng)目法人組建不規(guī)范>，甚至根本未組建項(xiàng)目法人，造成責(zé)任主體不明確。行政干預(yù)，違反建設(shè)程序，只抓工期，不顧質(zhì)量，資金不能按時(shí)到位。

2.2招投標(biāo)管理中存在不少問(wèn)題

許多工程在招投標(biāo)中，委托沒有資質(zhì)或低資質(zhì)的單位代理招投標(biāo)，從而使低資質(zhì)或無(wú)資質(zhì)設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理隊(duì)伍參與工程建設(shè)。招投標(biāo)工作不夠規(guī)范，違規(guī)操作，虛假招標(biāo)或直接發(fā)包工程導(dǎo)致部分工程存在轉(zhuǎn)包和違法分包。水利工程建設(shè)中的“同體”問(wèn)題嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目法人、施工單位、監(jiān)理單位相互隸屬同一行政主管部門管理，其中監(jiān)理單位歸屬項(xiàng)目法人、設(shè)計(jì)單位或施工單位管理。

監(jiān)理隊(duì)伍不足，素質(zhì)較低，部分人員無(wú)證上崗；監(jiān)理工作不到位，比較突出的是作假賬。不該簽單的簽單，應(yīng)該核實(shí)的不去核實(shí)。部分工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)前期工作不充分，設(shè)計(jì)人員設(shè)計(jì)水平低，不能嚴(yán)格執(zhí)行強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)因素考慮不到位，設(shè)計(jì)質(zhì)量不高，設(shè)計(jì)質(zhì)量缺乏有效監(jiān)督

2.3監(jiān)督檢查，加強(qiáng)質(zhì)量檢測(cè)

稽察的影響范圍相對(duì)較小，威懾能力不夠；稽察整改到位率低、監(jiān)督力度不足。部分市地質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)還沒有完全獨(dú)立建制，政府質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的定性還不明確，質(zhì)量管理職能責(zé)任不明，質(zhì)監(jiān)人員不足，監(jiān)督缺乏規(guī)范統(tǒng)一的工作程序，缺乏必要的控制手段，存在監(jiān)督機(jī)制失靈的現(xiàn)象，質(zhì)量檢測(cè)工作有待加強(qiáng)。

2.4驗(yàn)收工作以及偷工減料問(wèn)題實(shí)施的建設(shè)項(xiàng)目多，但正規(guī)驗(yàn)收的少，影響到新的項(xiàng)目的實(shí)施。工程多次轉(zhuǎn)分包，層層收管理費(fèi)，工程實(shí)體資金流失，從而導(dǎo)致部分企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下偷工減料。為節(jié)約顯成本，施工不按規(guī)范操作，最終導(dǎo)致隱成本大大增加。質(zhì)量控制體系落后，有待健全，質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)。

3、水利工程建設(shè)管理的對(duì)策及建議

3.1依法規(guī)范項(xiàng)目法人職責(zé)項(xiàng)目法人是項(xiàng)目建設(shè)主體，對(duì)工程項(xiàng)目負(fù)總責(zé)。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目法人基本條件的要求和管理，建立對(duì)項(xiàng)目法人建設(shè)行為的考核管理制度，規(guī)范和約束項(xiàng)目法人的建設(shè)行為。

建立健全科學(xué)嚴(yán)密的標(biāo)底形成機(jī)制和評(píng)標(biāo)決標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)、方法和工作程序，推行合理低價(jià)中標(biāo)，防止惡意低價(jià)中標(biāo)行為，遏制轉(zhuǎn)包和違法分包現(xiàn)象，加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)專家的管理。

3.2提高監(jiān)理人員素質(zhì)，積極推進(jìn)監(jiān)理改革工程監(jiān)理主要任務(wù)是對(duì)工程質(zhì)量、工期、投資進(jìn)行有效控制，以提高施工單位的技術(shù)和管理水平。積極推進(jìn)水利工程建設(shè)監(jiān)理單位體制改革，增加監(jiān)理企業(yè)活力，積極引導(dǎo)水利工程建設(shè)監(jiān)理單位開展綜合性工程咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)方向發(fā)展。

3.3健全施工圖紙的審查制度，提高設(shè)計(jì)水平嚴(yán)格按照勘察設(shè)計(jì)的有關(guān)條例及規(guī)范進(jìn)行設(shè)計(jì)；提高設(shè)計(jì)人員的整體素質(zhì)，建立健全施工圖紙的審查制度，防止隨便變更設(shè)計(jì)圖紙。

質(zhì)量監(jiān)督是代表政府對(duì)工程參建各方進(jìn)行強(qiáng)制性監(jiān)督而設(shè)立的，要充分發(fā)揮其作用，就要加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)>，建立敬業(yè)、專業(yè)、高效的質(zhì)量監(jiān)督隊(duì)伍；質(zhì)量監(jiān)督將采取“誰(shuí)驗(yàn)收、誰(shuí)監(jiān)督”的原則，或采取“上級(jí)監(jiān)督下級(jí)”的原則，不斷完善質(zhì)量監(jiān)督體制。工程建設(shè)評(píng)優(yōu)和優(yōu)質(zhì)工程評(píng)審工作全部轉(zhuǎn)由行業(yè)協(xié)會(huì)制定評(píng)優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)質(zhì)工程評(píng)審辦法。

3.4整頓規(guī)范水利建筑市場(chǎng)，廣泛融資建立有效的水利建設(shè)監(jiān)督管理制衡機(jī)制，建立“同體”回避制度，同時(shí)規(guī)范工程分包管理；建立信用體系，加強(qiáng)行業(yè)自律；完善市場(chǎng)監(jiān)管體系，加大對(duì)市場(chǎng)主體特別是項(xiàng)目法人監(jiān)督力度；強(qiáng)化市場(chǎng)準(zhǔn)入和清出制度，嚴(yán)格管理設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位和施工單位的資質(zhì)；嚴(yán)格檢驗(yàn)進(jìn)場(chǎng)材料、產(chǎn)品、設(shè)備，防止不合格產(chǎn)品進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)；健全工程項(xiàng)目質(zhì)量管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行三項(xiàng)制度標(biāo)準(zhǔn)；全面推進(jìn)三項(xiàng)制度的實(shí)施。

水利建設(shè)資金籌集來(lái)源多層次，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，這就使項(xiàng)目工程資金完全到位的難度大。而最關(guān)鍵的還是這些資金來(lái)源對(duì)政府的依賴性強(qiáng)，不可預(yù)測(cè)性大。而且部分水利資金來(lái)源依據(jù)不明容易產(chǎn)生糾紛。雖然水利項(xiàng)目資金籌措大部分是有法律依據(jù)，但有一些地方政府配套出臺(tái)集資辦法缺乏法規(guī)依據(jù)，這導(dǎo)致資金到位不穩(wěn)定。因此我們應(yīng)該積極立法，以法律為依據(jù)，出臺(tái)籌資政策，依法籌集水利資金。

4、結(jié)語(yǔ)

目前來(lái)看，我國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展日趨成熟，為籌集水利資金提供了全新渠道。對(duì)那些投資大、周期長(zhǎng)、收益高的水利建設(shè)項(xiàng)目，我們可以通過(guò)成立股份公司，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，籌集大量水利資金，這樣做不僅可以緩解企業(yè)對(duì)資金的饑渴，還引進(jìn)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有利于培育現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。如今，經(jīng)濟(jì)全球一體化和金融證券化，水利工程項(xiàng)目也完全可以在資本市場(chǎng)通過(guò)發(fā)行水利金融債券籌集水利建設(shè)資金。