財政分權對環(huán)境污染的影響研究

　　【摘 要】 在現(xiàn)有文獻對財政分權研究的基礎上，通過對2007—2017年國內(nèi)31個省份數(shù)據(jù)分析，就財政分權與環(huán)境污染的影響進行實證研究。結果表明財政分權與地區(qū)環(huán)境污染呈顯著的正向影響，但排污費的收取和治理環(huán)境污染的財政補貼能夠?qū)τ绊懶鸬揭种谱饔谩Ｍ瑫r，引入直轄市變量分析治理環(huán)境污染的財政補貼，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)達的直轄市同時在環(huán)境治理方面優(yōu)于其他省份。基于此，提出了建立完善的生態(tài)補償機制、促進地區(qū)經(jīng)濟和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展、理順地方政府財政分配方式、強化地方環(huán)境治理責任機制等相關建議。

　　【關鍵詞】 財政分權; 環(huán)境治理; 門檻效應; 區(qū)位差異

　　《山東財政學院學報》是由山東財政學院主辦的財經(jīng)類期刊，創(chuàng)刊于1989年，系山東省優(yōu)秀期刊、華東地區(qū)優(yōu)秀期刊。

　　一、引言及文獻綜述

　　改革開放40年以來，雖然中國的經(jīng)濟取得了可喜的增長，但對生態(tài)保護的各項機制并沒有到位。十九大報告中明確提出，將污染防治作為三大攻堅戰(zhàn)之一，推進污染的防治。環(huán)保部發(fā)布的《2017中國環(huán)境狀況公報》顯示，目前我國環(huán)保工作取得了一系列成果，環(huán)境質(zhì)量較前幾年有了較為明顯的改善，PM2.5平均濃度為43μg/m3，比2016年下降6.5%。但隨著人們對生活質(zhì)量要求的提高，環(huán)境問題依然是國內(nèi)關注的話題，環(huán)境污染狀況依然讓人們擔憂。在全國338個地級及以上城市中，239個城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標，占70.7%。

　　長期以來，我國的經(jīng)濟發(fā)展都是依靠粗放式的傳統(tǒng)工業(yè)拉動，傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式依靠資源和環(huán)境消耗，這種通過犧牲環(huán)境和資源的發(fā)展方式，更多源自地方政府“中國式分權”[ 1 ]。自改革開放以來，國家為了發(fā)展地方經(jīng)濟，積極推行一系列分權制度，引導地方政府發(fā)展經(jīng)濟。在財政分權的激勵下，各級政府積極推動經(jīng)濟發(fā)展，引入外商投資，提供相應的設施條件，吸引企業(yè)入駐。雖然國家強調(diào)不要重蹈西方政府“先污染、后治理”的覆轍，但以地方GDP為晉升條件的基礎下，地方政府官員為了達到政治晉升的條件，會不斷招商引資、增加稅收，甚至不惜引入高污染企業(yè)，展開激烈的“政治錦標賽”，從而極大地促進了經(jīng)濟發(fā)展[ 2-3 ]。

　　關于財政分權與地區(qū)環(huán)境污染的問題研究，近年來一直受到國內(nèi)外學者的廣泛關注。傳統(tǒng)環(huán)境經(jīng)濟學從福利經(jīng)濟學角度出發(fā)，認為政府應該承擔對環(huán)境保護的全部責任，但忽視了環(huán)境政策的制定和執(zhí)行并不全部依靠中央政府，而財政分權是處理環(huán)境問題的最有效手段之一[ 4 ]。國外學者將財政分權對環(huán)境污染的理論稱為“環(huán)境聯(lián)邦主義”[ 5 ](Environment Federalism)。財政分權也被理解為財政聯(lián)邦主義[ 5 ](Fiscal Federalism)，就是給予地方政府一定的稅收權和支出責任范圍，并允許地方政府自主決定其預算支出規(guī)模與結構，其精髓在于使地方政府擁有合適與合意的財政自主權進行決策[ 6-7 ]。蒂布特通過“用腳投票”的理論解釋了財政分權體制可以激勵地方政府提供更多、更好的基礎公共設施以獲得更多的公民選票，其中就包括更好的環(huán)境質(zhì)量[ 8 ]。而錢穎一認為這種傳統(tǒng)的理論假設忽略了地方政府官員為了尋求自身更好的利益和發(fā)展，從而做出與當?shù)鼐用衿谕噙`背的決策。因此從財政分權的角度可以看出，一部分學者支持由于環(huán)境保護是社會公共服務部分，應該由基層政府來負責，同時由于各地差異性，交給當?shù)卣拍茏龅揭虻刂埔恕Ｒ恢币詠恚P于財政聯(lián)邦主義到底應該是分權還是集權目前尚沒有統(tǒng)一意見，雖然Sigman[ 9 ]認為應該給予地方政府更多的權利，但是部分學者發(fā)現(xiàn)各地方的環(huán)境規(guī)制條例依然是由中央政府統(tǒng)一制定的。財政分權在造成環(huán)境污染的同時，還會通過政治質(zhì)量對環(huán)境質(zhì)量進一步產(chǎn)生影響。

　　國內(nèi)的財政分權不同于國外的財政分權，國內(nèi)的財政分權同時還帶來政治分權，在官員晉升激勵的條件下，使得更多的地方政府促進當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展而忽視環(huán)境污染問題。國內(nèi)學者對于財政分權與環(huán)境污染的研究主要集中在兩方面：一方面，通過博弈論等基礎理論從財政分權的角度，研究財政分權對地方政府的激勵變化導致地方環(huán)境污染，從而通過政府行為變換改善地區(qū)環(huán)境質(zhì)量[ 10-11 ];另一方面，從環(huán)境污染的角度，將財政分權作為一個解釋變量，通過實證研究的角度印證財政分權對環(huán)境污染的影響，進而提出解決措施[ 12-13 ]。多數(shù)文獻均驗證得出財政分權的加劇造成了環(huán)境的惡化，降低了地區(qū)居民生活環(huán)境質(zhì)量[ 14-15 ]。李香菊和劉浩[ 16 ]基于污染物外溢的性質(zhì)，得出財政分權對于非外溢性(固體廢棄物)和雙向外溢性污染物(SO2)的系數(shù)為負，而對單向外溢性污染物(廢水)為正，說明地區(qū)政府對不同污染物會有不同的治理理念，但也有部分學者得出了相反的研究。

　　綜上所述，國內(nèi)外相關文獻的結論并不統(tǒng)一，主要是各國體制和國情均不相同。政府為了治理環(huán)境，不僅對相關企業(yè)征收了排污費，而且給予了相應的財政補貼，這些政策環(huán)境的作用效果如何呢?為探究財政分權對地方環(huán)境污染的影響，本文通過2007—2017年我國31個省份的數(shù)據(jù)，對財政分權與地方環(huán)境污染的影響進行實證研究，以進一步討論兩者之間的關系。

　　二、財政分權與政策環(huán)境的作用機制

　　(一)我國財政分權的運行特征

　　地方政府的財政收支行為會受到體制機制的影響，地方政府為了實現(xiàn)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的目標，會將從財政分權中獲得的自主權重點放在經(jīng)濟發(fā)展上。雖然地方政府同時承擔了經(jīng)濟增長和環(huán)境治理的責任，但是財政分權的存在激勵地方政府在犧牲環(huán)境的基礎上過度追求經(jīng)濟的發(fā)展。因此，財政分權與環(huán)境污染存在著正相關關系。

　　政府為了治理環(huán)境也實施了一定的政策，形成了外部政策環(huán)境。排污企業(yè)與政府規(guī)制之間存在動態(tài)博弈的關系，因此排污企業(yè)在不同的政策環(huán)境下會采取不同的行動策略，達到使企業(yè)自身治理污染的成本與向政府繳納的環(huán)境治理費用的總和最小。因此，財政分權體制與地方財政政策之間具有較強的聯(lián)系，不同的政策環(huán)境下，財政分權對環(huán)境的影響也是不同的。本文提出如下假設：