跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)應(yīng)急預(yù)案編制技術(shù)研究

　　摘 要：為減少突發(fā)事件的危害，滿足各區(qū)域的應(yīng)急需求，結(jié)合跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)的特點，針對突發(fā)事件下跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)，進行應(yīng)急救援預(yù)案編制技術(shù)研究。闡述了跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)應(yīng)急預(yù)案編制的技術(shù)路線，明確應(yīng)急預(yù)案的核心要素與編制步驟，提出了“總體預(yù)案+應(yīng)急行動指南+ 專項預(yù)案”的跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)模式。該預(yù)案編制技術(shù)能夠?qū)ν话l(fā)事件下跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)應(yīng)急救援的預(yù)案編制提供有效的參考和科學(xué)的指導(dǎo)。

　　本文源自交通運輸工程與信息學(xué)報 發(fā)表時間：2021-03-12 《交通運輸工程與信息學(xué)報》雜志，于2003年經(jīng)國家新聞出版總署批準(zhǔn)正式創(chuàng)刊，CN:51-1652/U，本刊在國內(nèi)外有廣泛的覆蓋面，題材新穎，信息量大、時效性強的特點，其中主要欄目有：文獻綜述、簡報、專題研究等。

　　關(guān)鍵詞：跨區(qū)域;綜合交通運輸網(wǎng);應(yīng)急救援;預(yù)案編制

　　0 引 言

　　突發(fā)事件因其不可預(yù)見性和擴散性，對人民的生命財產(chǎn)造成威脅。在區(qū)域化發(fā)展和綜合運輸網(wǎng)逐步成型的大環(huán)境背景下，突發(fā)事件對部分交通運輸網(wǎng)也產(chǎn)生巨大破壞，如 2008 年，我國南方發(fā)生的重大雪災(zāi)、汶川發(fā)生的地震，均造成多個省份鐵路、公路、民航大面積中斷，救援人員、機械裝備和應(yīng)急物資無法快速進入災(zāi)區(qū)，而受災(zāi)群眾又無法及時撤離，各區(qū)域內(nèi)部已經(jīng)無法滿足救援需求。因此，跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)應(yīng)急救援可行且必要。它能夠快速打通應(yīng)急救援要道，多種運輸方式跨區(qū)域的配合直接提高突發(fā)事件的應(yīng)急救援效率，同時有利于充分發(fā)揮綜合交通運輸?shù)倪\能優(yōu)勢，實現(xiàn)各區(qū)域的資源共享和跨區(qū)域協(xié)同救援。

　　跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)應(yīng)急救援預(yù)案是有效開展救援的重要指導(dǎo)，其明確了各區(qū)域鐵路、公路、航空、水運、管道運輸?shù)膽?yīng)急程序和參與應(yīng)急人員的職責(zé)，能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域間各種交通運輸方式的相互配合、緊密銜接，使得應(yīng)急救援前期準(zhǔn)備、應(yīng)急救援處置、救援后的系統(tǒng)恢復(fù)有章可循、有據(jù)可依，為應(yīng)急救援提供行動計劃和實施指南[1]。目前，交通運輸部提供的《交通運輸綜合應(yīng)急預(yù)案》僅包括公路、水路相關(guān)綜合運輸應(yīng)急保障的事件，與鐵路、航空的銜接并不緊密。通過對跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)應(yīng)急救援預(yù)案編制技術(shù)的研究，可為應(yīng)急救援預(yù)案的編制提供指導(dǎo)性意見，能夠提高跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)的應(yīng)急響應(yīng)能力與應(yīng)急保障能力。

　　1 應(yīng)急救援預(yù)案編制原則

　　跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)應(yīng)急救援預(yù)案編制原則有以下 5 點：

　　① 合法性原則

　　編制應(yīng)急預(yù)案的主要依據(jù)是現(xiàn)有應(yīng)對突發(fā)事件制定的各種法律法規(guī)、制度條令和標(biāo)準(zhǔn)辦法。需要滿足《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國公路法》、《中華人民共和國鐵路法》、《中華人民共和國航道法》、《中華人民共和國民用航空法》等。

　　② 完整性原則

　　跨區(qū)域應(yīng)急救援預(yù)案的完整性應(yīng)該體現(xiàn)在：文件體系完整、預(yù)案功能完整、應(yīng)急程序完整、適用范圍完整。在預(yù)案編制時，要綜合考慮到鐵路、公路、水運、航空多方式、多部門的規(guī)定與功能特性，保證應(yīng)急救援的相關(guān)程序與內(nèi)容有所依據(jù)，便于應(yīng)急救援行動的展開與銜接。

　　③ 銜接性原則

　　橫向上，跨區(qū)域應(yīng)急救援是因為突發(fā)事件發(fā)生超出一定的區(qū)域限界，需要兩個及以上的區(qū)域進行應(yīng)急救援行動的配合銜接，所以應(yīng)具備一定的程序銜接性。縱向上，各職能部門在應(yīng)急救援行動中需要依據(jù)應(yīng)急處置程序，按順序采取救援行動。

　　④ 科學(xué)性原則

　　跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)應(yīng)急救援預(yù)案應(yīng)依據(jù)國家的法律、應(yīng)急法規(guī)及明文要求進行編制，必須保持科學(xué)合理的態(tài)度，充分細(xì)致的調(diào)查統(tǒng)計，展開科學(xué)的分析與論證。

　　⑤ 精準(zhǔn)性原則

　　應(yīng)急救援預(yù)案應(yīng)隨著時間、路網(wǎng)結(jié)構(gòu)等因素的變化及時更新，保證其精準(zhǔn)性、合理性，并在每次使用預(yù)案后及時反饋信息進行調(diào)整修訂。

　　2 應(yīng)急救援預(yù)案編制總體思路

　　2.1 預(yù)案編制技術(shù)路線

　　完善的應(yīng)急救援預(yù)案應(yīng)該有系統(tǒng)完整的設(shè)計、標(biāo)準(zhǔn)化的文本文件、行之有效的操作程序和持續(xù)改進的運行機制[2]。因此，跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)應(yīng)急救援編制的技術(shù)路線大體可分為前期準(zhǔn)備、預(yù)案編制制度設(shè)計、預(yù)案編制 3 個階段[3]，如圖 1 所示。

　　① 前期準(zhǔn)備階段。前期準(zhǔn)備階段主要是調(diào)查與評估，它是預(yù)案編制必要的工作階段。該階段需要預(yù)案編制小組收集各種資料并進行實地調(diào)研，結(jié)合全國各區(qū)域劃分以及不同運輸方式布局分析研究。對重大突發(fā)事件進行危險評估，運用危險危害因素辨識、事故后果模擬計算、風(fēng)險評價等技術(shù)模擬仿真和理論分析[3]。

　　② 預(yù)案編制制度設(shè)計階段。它是跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)應(yīng)急預(yù)案編制的重要階段，由預(yù)案編制團隊分析現(xiàn)階段跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)管理體制與運行機制的不足，設(shè)計重大事故應(yīng)急救援組織體系，建立重大事故應(yīng)急救援運行機制，實現(xiàn)應(yīng)急救援的統(tǒng)一指揮、分級響應(yīng)、資源共享、協(xié)同處置[4]。

　　③ 預(yù)案編寫階段。應(yīng)用系統(tǒng)安全工程理論與技術(shù)建立跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)應(yīng)急預(yù)案的結(jié)構(gòu)框架，確定其核心要素。系統(tǒng)描述跨區(qū)域綜合交通運輸應(yīng)急過程包括預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急處置、后期恢復(fù)、應(yīng)急保障、監(jiān)督管理等應(yīng)急程序[5]，并通過應(yīng)急救援培訓(xùn)和應(yīng)急演練檢驗應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性和精準(zhǔn)性，發(fā)現(xiàn)問題及時總結(jié)修改。

　　2.2 預(yù)案編制核心要素

　　應(yīng)急預(yù)案的編制構(gòu)建了突發(fā)事件下跨區(qū)域、多部門應(yīng)急聯(lián)動響應(yīng)模式、應(yīng)急救援組織管理體系以及應(yīng)急管理合作機制等，為跨區(qū)域、跨部門之間協(xié)調(diào)、溝通和授權(quán)提供了有效方式，為充分利用不同地區(qū)、部門的社會資源實施救援提供了條件。使突發(fā)事件下跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)救援資源配置與調(diào)度高效、有序地進行，使各部門協(xié)同配合，快速、精準(zhǔn)地調(diào)度分配應(yīng)急物資是提升跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)救援效率的關(guān)鍵，其核心要素如表 1 所示[6, 7]。

　　依據(jù)跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)應(yīng)急預(yù)案核心要素，系統(tǒng)地編制預(yù)案能夠?qū)崿F(xiàn)應(yīng)急救援集中管理、統(tǒng)一指揮、規(guī)范運行、標(biāo)準(zhǔn)操作、反應(yīng)迅速[8]。

　　3 跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)應(yīng)急救援預(yù)案結(jié)構(gòu)模式

　　根據(jù)跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)的實際情況，結(jié)合突發(fā)事件應(yīng)急救援需求，提出跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)應(yīng)急預(yù)案可采用“總體預(yù)案+應(yīng)急行動指南+專項預(yù)案”的結(jié)構(gòu)模式[9]。

　　總體預(yù)案從應(yīng)急救援整體進行描述說明，按照邏輯順序排列主要涵蓋應(yīng)急預(yù)防、突發(fā)準(zhǔn)備、應(yīng)急救援響應(yīng)與救援、應(yīng)急恢復(fù)四個階段的內(nèi)容[10]。總體預(yù)案指的是突發(fā)事件下總體應(yīng)急流程和各職能部門應(yīng)急救援工作的具體流程。

　　應(yīng)急行動指南是跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)應(yīng)急救援預(yù)案的核心，是對應(yīng)急救援總體預(yù)案的詳細(xì)補充說明，包括標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)急行動程序和應(yīng)急行動處置方案。標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)急行動程序是經(jīng)與國家應(yīng)急管理部、中華人民共和國交通運輸部協(xié)調(diào)溝通后，針對各指揮層與領(lǐng)導(dǎo)部門在應(yīng)急管理全過程中的職責(zé)與作用而編制的具體行動指南，更加側(cè)重救援行動的指揮。應(yīng)急行動處置方案是由國家鐵路局、中國民用航空局、公路局、水運局及其所管轄的子局的各部門負(fù)責(zé)編制的各種交通運輸方式在突發(fā)事件下不同種類的救援行動方案，同時注重救援過程中不同運輸方式間的銜接與配合，更具體化、現(xiàn)場化，側(cè)重救援行動的實施。

　　專項應(yīng)急救援預(yù)案是針對某些特定的突發(fā)事件、某些特定的應(yīng)急部門制定的應(yīng)急救援保障方案，有針對性地對應(yīng)急救援行動進行闡述與指導(dǎo)。專項預(yù)案與總體預(yù)案會存在內(nèi)容交叉，但專項預(yù)案的邏輯更加清晰，程序更加嚴(yán)謹(jǐn)，有較強的針對性與精準(zhǔn)性。

　　總體預(yù)案、應(yīng)急行動指南、專項預(yù)案這三部分緊密銜接、互為補充，構(gòu)成了一個整體，使預(yù)案的結(jié)構(gòu)從整體到局部，層次更清晰，內(nèi)容更全面。

　　4 跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)應(yīng)急救援預(yù)案編制要點

　　4.1 應(yīng)急預(yù)案編制步驟

　　① 建設(shè)應(yīng)急預(yù)案編制團隊。

　　由科研工作者、使用預(yù)案的管理層各部門領(lǐng)導(dǎo)、從事相關(guān)應(yīng)急現(xiàn)場工作的人員組成的應(yīng)急預(yù)案編制團隊進行預(yù)案的編制工作，保證了應(yīng)急救援預(yù)案能夠滿足各方需求，同時切合現(xiàn)場實際的需要，能夠提出科學(xué)合理的預(yù)案修改建議。

　　② 對各類突發(fā)事件進行危險分析。

　　根據(jù)突發(fā)事件的特點對各類突發(fā)事件進行分級分類、危險識別及預(yù)警響應(yīng)，為實現(xiàn)阻斷災(zāi)害鏈、緩解和降低災(zāi)害后果提供機理支撐[11]，是應(yīng)急救援預(yù)案編制的基礎(chǔ)。危險分析可分為危險源辨識和風(fēng)險分析。其中，風(fēng)險分析是對人員、設(shè)施、環(huán)境三方面受到迫害影響程度的綜合評價。加快推進國家層面的風(fēng)險分析工作，構(gòu)建突發(fā)事件基礎(chǔ)場景，是預(yù)案編制工作的中心[12, 13]。

　　③ 明確應(yīng)急響應(yīng)級別。

　　④ 確定應(yīng)急行動程序及各應(yīng)急部門職責(zé)。

　　突發(fā)事件的應(yīng)急行動程序應(yīng)包括指揮和控制、信息發(fā)布、緊急疏散和現(xiàn)場救援、災(zāi)害恢復(fù)及后勤管理與支援、應(yīng)急救援保障等內(nèi)容。應(yīng)急部門職責(zé)描述了指揮層領(lǐng)導(dǎo)、各職能部門人員、現(xiàn)場專業(yè)救援隊伍等的具體應(yīng)急任務(wù)與工作要求。不同運輸方式救援分類管理、分級負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合，在小組負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)下，實行行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，充分發(fā)揮各專業(yè)應(yīng)急指揮機構(gòu)的作用。

　　⑤ 預(yù)案的具體編制。

　　⑥ 預(yù)案的審查、演練、實施與修訂。

　　4.2 應(yīng)急救援運行機制建立

　　建立科學(xué)的工作機制是應(yīng)急救援體系有效運行的關(guān)鍵，因此，跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)應(yīng)在現(xiàn)有各運輸方式應(yīng)急組織的基礎(chǔ)上，聯(lián)系通信、公安、消防、武警、醫(yī)療、新聞、民政財政、氣象地質(zhì)、安全監(jiān)管等部門建立多部門為一體的跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)應(yīng)急救援運行機制[14, 15]，如圖 2 所示。加強主體責(zé)任單位管理為主的應(yīng)急隊伍建設(shè)，建立聯(lián)動協(xié)調(diào)制度，充分發(fā)揮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、機關(guān)、社區(qū)、企事業(yè)單位、社會團體和志愿者隊伍的作用，依靠公眾力量，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機制[16]。

　　其中，應(yīng)急聯(lián)動中心由交通運輸部應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組指揮，主體責(zé)任單位包括交通運輸部公安局、路網(wǎng)監(jiān)測與應(yīng)急處理中心，交通運輸部水運局、海上搜救中心，鐵路總公司調(diào)度指揮中心，中國民用航空局空中交通管理局。

　　5 結(jié) 論

　　突發(fā)事件發(fā)生時，為保證跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)第一時間有序精準(zhǔn)地開展應(yīng)急救援工作，必須要有應(yīng)急救援預(yù)案作為支撐。通過對跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)應(yīng)急救援預(yù)案編制的思路、結(jié)構(gòu)和要點的研究，有以下幾點結(jié)論：

　　① 編制跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)應(yīng)急預(yù)案時，應(yīng)遵循前期準(zhǔn)備、預(yù)案編制制度設(shè)計、預(yù)案編寫的技術(shù)路線，前期準(zhǔn)備是基礎(chǔ)，制度設(shè)計是關(guān)鍵，預(yù)案編寫是核心。

　　② 編制跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)應(yīng)急預(yù)案時，應(yīng)注在重大突發(fā)事件危險評估、應(yīng)急資源布局、應(yīng)急能力評估的基礎(chǔ)上，結(jié)合綜合交通運輸網(wǎng)的實際，設(shè)計應(yīng)急組織架構(gòu)和應(yīng)急救援運行機制。

　　③ 編制跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)應(yīng)急預(yù)案時，注重區(qū)域間不同運輸方式的銜接，跨區(qū)域救援將會有效地改善現(xiàn)有區(qū)域應(yīng)急無法滿足應(yīng)急救援的現(xiàn)狀，同時綜合交通運輸網(wǎng)將會有效結(jié)合各種運輸方式進行路網(wǎng)應(yīng)急救援、提高應(yīng)急救援的效率。

　　④ 編制跨區(qū)域綜合交通運輸網(wǎng)應(yīng)急預(yù)案時，可采用“總體預(yù)案+應(yīng)急行動指南+專項預(yù)案”的預(yù)案結(jié)構(gòu)模式進行編制，預(yù)案編制技術(shù)的研究可為應(yīng)急預(yù)案的編制提供可靠的依據(jù)。