不合理收費(fèi)納入行政訴訟之可行性研究

　　高等教育收費(fèi)制度改革的目的是要減輕國(guó)家負(fù)擔(dān)，通過(guò)收費(fèi)彌補(bǔ)政府投人教育的財(cái)政資金的不足，充實(shí)高校的辦學(xué)資金，改善辦學(xué)條件，提高教學(xué)質(zhì)量，并使更多的適齡人口有接受高等教育的機(jī)會(huì)，其初衷是毋庸置疑的。因此，合理、合法的高校收費(fèi)是能夠?yàn)槔习傩账邮艿模⑶疫@種改革已初步取得成效。2004年11月在西安舉行的全國(guó)高校教代會(huì)民主評(píng)議領(lǐng)導(dǎo)干部工作研討會(huì)上，教育部副部長(zhǎng)張保慶說(shuō)，近五年來(lái)我國(guó)的高等教育取得了跨越式發(fā)展，1999年全國(guó)各類高等教育學(xué)校在校生600多萬(wàn)人，今年超過(guò)了2 000萬(wàn)人，其中在校本科生達(dá)1 350萬(wàn)人，在校研究生85萬(wàn)人，我國(guó)高等教育進(jìn)人大眾化教育的初期，高等教育規(guī)模接近了美國(guó)的水平。伴隨著我國(guó)高等教育取得的輝煌成就，高等教育收費(fèi)也已達(dá)到普通民眾承受的極限，一部分困難學(xué)生出現(xiàn)了上學(xué)難的問(wèn)題，尤其是農(nóng)村學(xué)生問(wèn)題比較突出，老百姓對(duì)此意見(jiàn)很大。在北京以一個(gè)學(xué)生一個(gè)月生活費(fèi)300元算，加上4 000元左右的學(xué)費(fèi)和回家探親等其他費(fèi)用，一年將近要花1萬(wàn)元，而我國(guó)現(xiàn)在的國(guó)情是，農(nóng)民的孩子占的比重還很大，下崗工人供養(yǎng)孩子也很困難，因此，照此趨勢(shì)下去，我國(guó)的高等教育將會(huì)辦成誰(shuí)有錢誰(shuí)才能上大學(xué)的貴族式教育。這樣的局面不是高校收費(fèi)制度的產(chǎn)物，而是高校不合理收費(fèi)的惡果。

　　那么，如何確定高校的收費(fèi)是否是不合理收費(fèi)呢?判斷高校是否亂收費(fèi)必須要將其收費(fèi)與教育成本加以比較，才可得出結(jié)論。我國(guó)教育體制改革的初衷，是為了彌補(bǔ)國(guó)家教育投資的不足，由此觀知，一個(gè)簡(jiǎn)單的道理就是等于或略高于教育成本的收費(fèi)可以被認(rèn)為是合理的收費(fèi)，反之，如果收費(fèi)明顯高于教育成本即可被認(rèn)為是不合理收費(fèi)。那么，高校培養(yǎng)一個(gè)大學(xué)生的教育成本又有多高呢?據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)測(cè)算，我國(guó)每位大學(xué)生的教育成本為每年7 000元。根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策，現(xiàn)階段大學(xué)生個(gè)人負(fù)擔(dān)費(fèi)用只能是教育成本的1/4至1/3，這樣算下來(lái)，大學(xué)生每年所交各種費(fèi)用應(yīng)該在1 700元至2 700元之間，而目前大學(xué)生每年實(shí)際交納的費(fèi)用顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，如2003年高校教育收費(fèi)就達(dá)400億元。對(duì)兩組數(shù)據(jù)簡(jiǎn)單地加以比較，便可得出結(jié)論:高校的確亂收費(fèi)。

　　盡管有關(guān)部門對(duì)高校不合理收費(fèi)的打擊力度不斷加大，但仍有不少高校冒天下之大不匙，借各種名目亂收費(fèi)。成都理工大學(xué)假手他人違規(guī)收取高額“專升本”費(fèi)即是其中典型。諸如此類的亂收費(fèi)現(xiàn)象還有不少，如媒體熱炒的“北航招生事件”、陜西部分高校不合理收費(fèi)事件等所反映的問(wèn)題同樣嚴(yán)重，真可謂愈演愈烈。據(jù)報(bào)道，前不久江蘇省審計(jì)廳對(duì)46所省屬高校審計(jì)調(diào)查結(jié)果顯示，高校違規(guī)收費(fèi)涉及轉(zhuǎn)專業(yè)費(fèi)、重修費(fèi)、輔修費(fèi)等58各項(xiàng)目，查出的違規(guī)收費(fèi)金額高達(dá)2. 63億元，這個(gè)觸目驚心的數(shù)字著實(shí)發(fā)人深省。而這些通過(guò)巧立名目所收的費(fèi)用與應(yīng)收的合法費(fèi)用混在一起，隨著高校招生規(guī)模的擴(kuò)大而水漲船高，成了老百姓生活中難以承受之重，就連教育部的官員也表態(tài)今后高校教育的收費(fèi)不能再提高了。人們不禁要問(wèn):高校收費(fèi)緣何成了無(wú)底洞?

　　二、分析問(wèn)題:高校不合理收費(fèi)緣于監(jiān)管乏力，缺乏有效救濟(jì)途徑

　　針對(duì)高校不合理收費(fèi)的行為，國(guó)家教育主管部門的態(tài)度不可謂不明確。教育部多次指出，高等教育收費(fèi)改革是必需的，但亂收費(fèi)必堅(jiān)決制止。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，高校教育收費(fèi)只是對(duì)政府財(cái)政投人教育不足的補(bǔ)充，而不能把我國(guó)高等教育的發(fā)展放在收費(fèi)上，高校直接或變相提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，責(zé)任在高校本身。教育部部長(zhǎng)周濟(jì)更是強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)決遏制高校經(jīng)濟(jì)案件和亂收費(fèi)案件發(fā)生發(fā)展的勢(shì)頭，要從制度上解決高校招生錄取違規(guī)收費(fèi)和收受回扣問(wèn)題。為此，教育部除了召開會(huì)議、下發(fā)通知明令禁止高校不合理收費(fèi)之外，還采取了一些具體措施，如開展治理教育亂收費(fèi)專項(xiàng)檢查、新生人學(xué)后高校復(fù)查等。但正如前文所言，高校不合理收費(fèi)仍是難以根治甚至更加嚴(yán)重。那么，到底是什么原因致使高校不合理收費(fèi)屢禁不止呢?造成不合理收費(fèi)的原因是多方面的，有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的原因，也有教育經(jīng)費(fèi)投人不足的原因，但囿于本文主旨，對(duì)于這些方面的原因在此不多加贅述。本文僅從法律的角度來(lái)分析，我們認(rèn)為，主要有以下幾點(diǎn)原因:

　　第一、高校收費(fèi)缺乏法定標(biāo)準(zhǔn)。高校收費(fèi)據(jù)何而定，從來(lái)就沒(méi)有一個(gè)明確的說(shuō)法，大學(xué)生所交學(xué)費(fèi)具體花在哪里，全然是一本糊涂賬。正因?yàn)槿绱耍恍└咝＞涂梢郧闪⒚慷嗍召M(fèi)、亂收費(fèi)，而社會(huì)、家庭及學(xué)生個(gè)人就從判斷高校收費(fèi)是否合理，所以即使高校收費(fèi)報(bào)經(jīng)物價(jià)部門審批，也由于缺乏法定標(biāo)準(zhǔn)而使物價(jià)部門的監(jiān)管流于形式，最終高校不合理收費(fèi)項(xiàng)目輕易通過(guò)審查而成為合法收費(fèi)。也因此一些高校覺(jué)得收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)訂的低會(huì)使自己吃虧，于是爭(zhēng)相抬高收費(fèi)。判斷目前的高校收費(fèi)是否合理，關(guān)鍵要看培養(yǎng)大學(xué)生的成本有多高。然而，雖然有權(quán)威部門的調(diào)查結(jié)論但并不為官方所認(rèn)可，教育主管部門也沒(méi)有制定出自己的標(biāo)準(zhǔn)，致使法律上出現(xiàn)真空，于是只有依高校說(shuō)的算了。

　　第二，對(duì)高校的法律地位定位不清，使其行為性質(zhì)難以界定。由于一般沒(méi)有把高校當(dāng)作“準(zhǔn)權(quán)力機(jī)構(gòu)”，所以我們只是把其亂收費(fèi)行為當(dāng)作一般的“不正之風(fēng)”進(jìn)行處理，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到它的社會(huì)危害性，更沒(méi)有把它上升到法律高度通過(guò)司法途徑進(jìn)行制裁。因此，實(shí)質(zhì)上等于限制甚至剝奪了學(xué)生(即相對(duì)人一方)選擇其他途徑進(jìn)行救濟(jì)的機(jī)會(huì)和權(quán)利，而只能通過(guò)申訴或訴諸媒體的方式維護(hù)自己的權(quán)利，但依然要被動(dòng)依賴教育主管部門的監(jiān)管。其實(shí)，按照現(xiàn)代行政法理論，公辦高校是“準(zhǔn)權(quán)力機(jī)構(gòu)”，它接受國(guó)家的授權(quán)和委托從事高等教育，它擁有的一些重要權(quán)力如招生權(quán)、授予學(xué)位權(quán)等具有公權(quán)力性質(zhì)。高校在招生過(guò)程中的亂收費(fèi)在本質(zhì)上講，是另一種形式的“權(quán)力尋租”。高校掌握著國(guó)家的重要教育資源，憑借自己在教育關(guān)系中的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，其亂收費(fèi)行為對(duì)學(xué)生及其家長(zhǎng)來(lái)說(shuō)，是沒(méi)有選擇余地的;對(duì)高校來(lái)講，是公權(quán)力的濫用，以謀取高校這個(gè)小團(tuán)體之私利，這顯然就是一種腐敗。國(guó)家對(duì)這種行為的處罰完全可以使其“司法化”，也應(yīng)允許學(xué)生主動(dòng)尋求司法救濟(jì)。

　　第三，基于第二點(diǎn)原因，致使對(duì)高校不合理收費(fèi)行為的法律監(jiān)督乏力，完全依靠?jī)?nèi)部監(jiān)督，缺乏“第三方”的監(jiān)督。按照我國(guó)現(xiàn)行的教育管理體制，能夠?qū)Ω咝＿M(jìn)行有效監(jiān)督和制約的力量只有上級(jí)教育行政管理機(jī)關(guān)。但是，教育主管部 門對(duì)高校的監(jiān)管從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)屬于內(nèi)部監(jiān)督，這種監(jiān)督雖然也具有重要的價(jià)值，且其還有程序簡(jiǎn)便、效率更高等優(yōu)點(diǎn)，但它畢竟屬于行政機(jī)關(guān)”自己做自己的法官“，由于同一系統(tǒng)內(nèi)部各單位之間或多或少有些許利益糾葛，因此其公正性多少讓人有點(diǎn)懷疑，況且其處罰手段多是黨紀(jì)政紀(jì)處分了事，如教育部副部長(zhǎng)張保慶稱，高校違規(guī)所有收人全部沒(méi)收，情節(jié)嚴(yán)重，校領(lǐng)導(dǎo)撤職。因此，很難除及要害之處。實(shí)踐中，高校不合理收費(fèi)屢禁不止便是明證。

　　三、解決問(wèn)題:高校不合理收費(fèi)納入行政訴訟范圍既必要又可行

　　正如前文分析的那樣，應(yīng)該對(duì)高校不合理收費(fèi)行為引人“第三方”加以監(jiān)督，而最恰當(dāng)?shù)?ldquo;第三方”莫過(guò)于法院，即將高校不合理收費(fèi)行為納人行政訴訟范圍予以司法審查，允許學(xué)生針對(duì)高校的亂收費(fèi)行為向法院提起行政訴訟。

　　“司法高于行政”、“司法最終裁決原則”是法治國(guó)家奉行的重要原則，司法審查制度即我國(guó)的行政訴訟制度便是現(xiàn)代法治國(guó)家順應(yīng)此原則而普遍確立的。司法審查制度是國(guó)家通過(guò)司法機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的行為進(jìn)行監(jiān)督，糾正違法活動(dòng)，并對(duì)因其給相對(duì)人權(quán)益造成的損害給予相應(yīng)補(bǔ)救的法律制度，既可以保障公民的合法權(quán)益，又可以促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。司法審查制度內(nèi)涵有諸多價(jià)值，限于本文主旨，在此僅略敘一二。

　　針對(duì)高校不合理收費(fèi)的行為進(jìn)行司法審查，其必要性主要有以下幾點(diǎn):

　　首先，法院對(duì)高校的監(jiān)督屬于外部監(jiān)督，法院作為獨(dú)立的第三方對(duì)高校收費(fèi)行為進(jìn)行審查，摒棄了利益糾葛，所做出的結(jié)論更容易為人所接受，相對(duì)來(lái)說(shuō)公正性也更高。

　　其次，法院對(duì)高校收費(fèi)行為進(jìn)行審查，也體現(xiàn)了“司法高于行政”、“司法最終裁決原則”等法治原則的實(shí)現(xiàn)和司法機(jī)關(guān)對(duì)行政主體的制約，符合行政訴訟制度設(shè)計(jì)的初衷。在當(dāng)今社會(huì)，行政權(quán)極度膨脹，需要第三種力量對(duì)其予以制約才能使其正當(dāng)行使。正如前文所言，在高校收費(fèi)問(wèn)題上，高校處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，其與相對(duì)方的力量難以保持平衡，因此就難以保證高校的收費(fèi)行為依法而行，讓司法介人勢(shì)在必行。

　　再次，允許學(xué)生對(duì)高校收費(fèi)行為提起行政訴訟，也是對(duì)學(xué)生合法權(quán)利保護(hù)的體現(xiàn)。依據(jù)“有權(quán)利必有救濟(jì)”的理念，學(xué)生應(yīng)有權(quán)對(duì)高校的收費(fèi)行為產(chǎn)生懷疑，當(dāng)認(rèn)為高校的收費(fèi)行為屬于亂收費(fèi)而侵犯自己合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益時(shí)，理應(yīng)有權(quán)尋求救濟(jì)包括司法救濟(jì)，否則，學(xué)生權(quán)利就成為虛置。

　　最后，由于行政訴訟的舉證責(zé)任制度規(guī)定，行政訴訟中被告負(fù)主要舉證責(zé)任，如果被告舉證不力，就要承擔(dān)敗訴的法律后果，主要責(zé)任人員還要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。因此，高校在應(yīng)訴過(guò)程中，必然會(huì)通過(guò)各種方法證明其收費(fèi)是合法的。高校要達(dá)到此目的，不能僅拿出物價(jià)部門的批文，還必須拿出其收費(fèi)的依據(jù)供法院審查，而如前所述，目前高校收費(fèi)還是一本糊涂賬，肯定難以通過(guò)法院的審查。所以，通過(guò)行政訴訟對(duì)法院收費(fèi)進(jìn)行司法審查，可以達(dá)到間接促使高校對(duì)其收費(fèi)依據(jù)及用途予以公開，基本實(shí)現(xiàn)透明化的目的。而且法院在訴訟后還可以向教育主管部門提出司法建議，建議教育主管部門制定明確的收費(fèi)依據(jù)，勢(shì)必會(huì)引起教育主管部門的重視。凡此種種，最終還是保護(hù)了學(xué)生的利益，促使高校依法收費(fèi)。

　　那么，將高校收費(fèi)行為納人行政訴訟范圍是否可行呢?我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟相關(guān)法律有關(guān)行政訴訟受案范圍的規(guī)定由三部分組成:一是《行政訴訟法》第2條規(guī)定對(duì)受案范圍的總體劃定;二是《行政訴訟法》第11條規(guī)定對(duì)受案范圍的正面列舉;三是《行政訴訟法》第12條規(guī)定對(duì)不可訴行為的排除。根據(jù)這些條款的規(guī)定，我國(guó)行政訴訟受案范圍事實(shí)上取決于以下三個(gè)因素:一是具體行政行為的界定。關(guān)于具體行政行為的概念，學(xué)術(shù)界還有不同觀點(diǎn)，筆者以為，具體行政行為這一概念的核心構(gòu)成要素就是“行政主體”和“針對(duì)特定行政相對(duì)人”;二是受行政行為侵害的權(quán)益的性質(zhì)。

　　根據(jù)《行政訴訟法》第11條第1款的規(guī)定，原則上凡是具體行政行為侵犯了相對(duì)人人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的，相對(duì)人可以向法院提起行政訴訟，至于侵犯了其他權(quán)利，若法律、法規(guī)有特別規(guī)定也可起訴;三是法律、法規(guī)的特別規(guī)定，即其他法律、法規(guī)特別規(guī)定可以受理的，依其他法律、法規(guī)的規(guī)定處理。

　　參照我國(guó)行政訴訟相關(guān)法律所確定的受案范圍，我們以為，高校不合理收費(fèi)行為完全可以納人行政訴訟受案范圍之中，理由如下:

　　第一，依據(jù)現(xiàn)代行政法理論，公辦高校屬“準(zhǔn)權(quán)力機(jī)構(gòu)”，某些情況下其行使的管轄權(quán)具有行政職權(quán)的性質(zhì)，因而在此種情形下即成為行政主體。我國(guó)普通高校是法律法規(guī)授權(quán)組織，對(duì)學(xué)生行使一定的行政管理權(quán)。其與學(xué)生最基本的是行政法律關(guān)系，其中，在學(xué)籍管理，畢業(yè)證書和學(xué)位證書的發(fā)放，檔案管理，留校察看、勒令退學(xué)和開除學(xué)籍處分等方面是外部行政法律關(guān)系;在獎(jiǎng)勵(lì)，警告、嚴(yán)重瞥告和記過(guò)處分，校園秩序管理，與專業(yè)知識(shí)有關(guān)的管理等方面為內(nèi)部行政法律關(guān)系。在我國(guó)，與國(guó)外一樣，行政主體一般由行政機(jī)關(guān)擔(dān)任，行政機(jī)關(guān)是行政主體的主要載體，而認(rèn)定某個(gè)組織是否是行政主體，關(guān)鍵看他是否被法律賦予某種行政職權(quán)。學(xué)校是事業(yè)法人單位，一般不可能是行政主體，但如果學(xué)校被法律直接授予行政職權(quán)的話，它在行使該職權(quán)時(shí)，也是當(dāng)然的行政主體。這是，行政相對(duì)人起訴該學(xué)校行使該行政職權(quán)的行為時(shí)，必然構(gòu)成行政訴訟而非民事訴訟。學(xué)生若要針對(duì)高校不合理收費(fèi)行為提起行政訴訟，關(guān)鍵取決于高校收費(fèi)行為是否屬于行使行政職權(quán)的行為。《中華人民共和國(guó)教育法》第29條規(guī)定:“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行以下義務(wù):……遵照國(guó)家有關(guān)規(guī)定收取費(fèi)用并公開收費(fèi)項(xiàng)目”，第78條規(guī)定:“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定向受教育者收取費(fèi)用的，由教育行政部門責(zé)令退還所收費(fèi)用，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。”《中華人民共和國(guó)高等教育法》第54條規(guī)定:“高等學(xué)校的學(xué)生應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定繳納學(xué)費(fèi)”。根據(jù)這些法律的規(guī)定，我們可以看出，雖然法律沒(méi)有直接說(shuō)明授予高校收取學(xué)費(fèi)的行政管理職權(quán)，但我們卻完全可以推斷出法律間接地授權(quán)高校收取學(xué)費(fèi)，高校在實(shí)施這種行為時(shí)應(yīng)屬于行政主體。故特定高校向本校錄取的學(xué)生收取學(xué)費(fèi)的行為完全符合具體行政行為的構(gòu)成要件。

　　第二，高校不合理收費(fèi)的行為不僅侵犯了學(xué)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且也是對(duì)學(xué)生受教育權(quán)的侵犯。行政主體要求相對(duì)人履行行政法上的義務(wù)，必須以法律、法規(guī)的具體規(guī)定為依據(jù)，否則，不得隨意給相對(duì)人科以義務(wù)。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)違法要求相對(duì)人履行義務(wù)主要表現(xiàn)為兩種形式:一是違反法律、法規(guī)規(guī)定的條件、范圍、程序或?qū)ο螅笮姓鄬?duì)人履行某種義務(wù);二是行政主體在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下，要求相對(duì)人履行某種義務(wù)。高校依法收費(fèi)本無(wú)可指摘，但其亂收費(fèi)行為則于法無(wú)據(jù)，屬《行政訴訟法》第11條第1款第7項(xiàng)規(guī)定的“違法要求履行義務(wù)”，侵犯了相對(duì)人即學(xué)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)，學(xué)生完全有權(quán)提起行政訴訟。《中華人民共和國(guó)教育法》第42條規(guī)定:“受教育者享有下列權(quán)利:……對(duì)學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對(duì)學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟”，這里的“訴訟”自然應(yīng)當(dāng)包括“行政訴訟”。

　　同時(shí)，《中華人民共和國(guó)高等教育法》第9條規(guī)定:“公民依法享有接受高等教育的權(quán)利”，但實(shí)踐中，由于高校的亂收費(fèi)，使得很多家庭貧困的學(xué)生不得不放棄接受高等教育的權(quán)利和機(jī)會(huì)，如前文所引媒體對(duì)成都理工大學(xué)亂收費(fèi)一事的報(bào)道中所述很多便是如此。而且，據(jù)有關(guān)資料顯示，目前我國(guó)各類高校中特困生、貧困生的比例，高達(dá)20%左右。即便我們不能準(zhǔn)確判斷每位大學(xué)生的教育成本到底有多高，但是如此高比例的大學(xué)生上不起學(xué)，至少表明目前高校的收費(fèi)制度存在很嚴(yán)重的間題，這20%的大學(xué)生的受教育權(quán)利明顯是由于高校的亂收費(fèi)而受到了侵犯。依據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，受教育權(quán)利明確規(guī)定為大學(xué)生應(yīng)享有的權(quán)利之一，高校應(yīng)當(dāng)予以保障。按照前文所述行政訴訟受案范圍，受教育權(quán)由于高校不合理收費(fèi)而受到侵犯，理應(yīng)可以作為大學(xué)生提起行政訴訟的依據(jù)。

　　因此，學(xué)生如果認(rèn)為高校的收費(fèi)屬于亂收費(fèi)，應(yīng)允許學(xué)生就此提起行政訴訟，至于是否真的屬于亂收費(fèi)，由法院裁決。