教師權利及其法律救濟

　　1所謂的權利是指:“公民在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，以作為或不作為的方式取得利益的一種方式”。作為一種法定的行為方式，權力主要調(diào)節(jié)權利主體與權利客體之間的利益關系。教師既是一個普通公民，又是一個履行教育教學職責的專業(yè)人員。作為一個普通公民，教師享有憲法和法律規(guī)定的基本權利，而作為教育教學研究人員，教師擁有《中華人民共和國教師法》(后文簡稱《教師法》)等教育法律所賦予的權利，這些權利大體可以歸結為教育教學自主權、學術自由權、指導評價權、獲取報酬權、參與教育管理權、培訓進修權和申訴權等(具體條款可以參見《教師法》第七條)。從相關的法律規(guī)定可以看出，《教師法》等法律規(guī)定了教師作為教育教學人員應該享有的特權。

　　2.法律救濟

　　“無救濟則無權利”，教師權利要靠法律救濟來實現(xiàn)和保障。法律救濟是指當相對人的權利受到侵害時，相對人可以通過法定程序和途徑使受損害的權利得到法律上的補救。教師權利的法律救濟是指當教育行政主體或其他的國家機關或社會組織在管理過程中侵犯了教師的權利時，教師可以通過申訴、行政復議、行政訴訟或調(diào)節(jié)的方式獲得法律上的補償。

　　一、教師權利法律救濟的必要性

　　1.通過法律救濟可以保護教師在教育活動中的合法權利

　　隨著我國教育領域的改革日漸深人，學校、教育行政主體或其他的國家行政機關在教育管理過程中，不可避免地對有些教師的權利造成侵害;當教師的法定權利受到侵害時，教師應該具有法律保護意識，通過法定的方式和途徑，請求主管機關以救濟方式來幫助自己恢復并實現(xiàn)權利。長期以來，我國教師管理制度實行任命制，學校作為教育行政機關的附屬物，教師和學校是一種行政法律關系，從而導致學校與教師之間是一種管理與被管理者的關系。學校、教育行政主體或國家行政機關掌握并行使著行政權力，以管理者的身份處于較為優(yōu)越的位置，在教育管理過程中違法或不當行為必將給教師權利帶來一定的損害。教師享有一定的權利，但是教師在行使自己的權利時不具有強制支配力，他們的權利不能直接制止某種侵害行為的發(fā)生，這就需要通過法律救濟來保障教師權利的實現(xiàn)。

　　2.通過法律救濟可以彌補現(xiàn)行教育法律法規(guī)的不足和缺陷，促進教育法制建設

　　在教育法制建設中，通過法律救濟，完善相應的法律救濟制度，加強各級權力機關對教育法實施的監(jiān)督;同時通過建立和健全有關教師的調(diào)解和申訴制度，以及運用行政復議、行政訴訟等多種法律救濟手段去處理日漸增多的教育法律糾紛，是完善教育法律法規(guī)的重要內(nèi)容，也是促進教育法制建設的主要方面。隨著教育改革的深人，現(xiàn)行教育法規(guī)中的有些規(guī)定出現(xiàn)了一些缺陷與不足，不利于教師權利的法律救濟;從《行政復議法》和《教育法》以及《教師法》等法律法規(guī)的規(guī)定可以看出，我國的教育法規(guī)有關教師的法律救濟的內(nèi)容規(guī)定不多且有些規(guī)定有其不合理之處。這些教育法律法規(guī)規(guī)定中的不足和缺陷可以通過法律就濟等教育法律實踐來改進與完善，從而促使教育法律救濟制度的健全，進而促進教育法制建設。

　　二、對國外教師權利法律救濟的合理借鑒

　　從國外英、法、德、日、美等國對教師權利的法律保障來看，他們一般重視以下做法:第一，賦予教師明確的法律地位。在德、日、法三國，雖然對教師法律地位的稱謂不盡一致(德、法為公務員，日本為教育公務員)，但是三國的教師都具有公務員身份。公立學校的教師均由政府任免，一般沒有任期限制。公務員身份較好的保障教師的不受失業(yè)的威脅，使教師的權利受到明確的保護。而在英、美兩國，教師兼有公務員和雇員雙重身份。公立學校的教師一般由地方政府任用，而這種任用關系是用合同的方式確立的。教師與地方政府簽訂的合同主要規(guī)定教師在教學過程中的各種權利和義務關系，教師履行教學職責并享有某些公務員的特權。

　　第二，注重對教師權利的程序保障。正如美國程序法學派所說的:“把程序制度化，就是法律。在法律救濟中，正當程序是非常重要的。程序保障又分為事前保障和事后保障。

　　事前程序保障指對教師做出懲戒和處分之前要遵循嚴格的程序，依照法律規(guī)定的懲戒種類和條件實施。事后程序保障是教師獲得各種救濟的權利的程序，國外英、法、德、日、美等國都有明確的教師申訴、復審、糾正、補償和定期撤銷處分的法律救濟制度。[3]就事前保障而言，在德、日、法三國，教師擁有公務員身份，教師非經(jīng)法定事由一經(jīng)聘用便可終身就職，這樣使教師的地位相對穩(wěn)定，免受失業(yè)的威脅。在美、英兩國，教師兼具公務員和雇員雙重身份，即為公務雇員，中小學教師由地方政府采用簽訂合約的方式雇傭。從教師的法律地位上來看，美英的教師權利保障不如具有公務員身份的德、法、日三國健全，但是美英公民權利的程序保障制度非常發(fā)達，從一定程度上使教師的權利受到明確地保障。

　　三、現(xiàn)行教育法律法規(guī)中存在的問題分析

　　我國教育法律法規(guī)中對教師權利的保障比較缺乏，出現(xiàn)一些法制不健全，程序不嚴格等問題。現(xiàn)行《教師法》中規(guī)定了教師的申訴權利，即《教師法》第三十九條規(guī)定:教師對學校或者其他教育機構侵犯其合法權利的，或者對學校或者其他教育機構作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應當在接到申訴的三十日內(nèi)，作出處理。教師認為當?shù)厝嗣裾嘘P行政部門侵犯其根據(jù)本法規(guī)定享有的權利的，可以向同級人民政府或者上一級人民政府有關部門提出申訴，同級人民政府或者上一級人民政府有關部門應當作出處理。從我國的《教師法》等教育法律法規(guī)的規(guī)定內(nèi)容來看，教師權利救濟存在著以下問題:

　　1.教師法律救濟的途徑單一

　　教育中的法律救濟主要通過三種方式來實現(xiàn)的。一是訴訟方式。凡是侵犯了相對人的合法權利，符合民事訴訟法、刑事訴訟法和行政訴訟法受案范圍的，可以通過訴訟渠道來取得司法救濟。二是行政方式。我國有關法律規(guī)定了行政申訴、行政復議和行政賠償?shù)刃问降男姓葷绞健Ｐ姓暝V包括教師的申訴、行政復議、行政訴訟等法律救濟方式。三是仲裁和調(diào)解等其他方式。主要指通過教育組織內(nèi)部組織或機構以及其他民間渠道來實施法律救濟。

　　教師申訴制度是指教師對學校或其他教育機構及有關政府部門作出的處理不服，或侵犯其合法權利的行為，向有關教育行政部門或有關的其他政府部門提出要求作出重新處理的制度。叫而在我國當教師的權利受到侵犯時，法律救濟途徑單一。現(xiàn)行《教師法》中只是規(guī)定了教師具有申訴的權利，對其他救濟途徑?jīng)]有提及，在一定程度上限制了教師權利的法律救濟。

　　2.教師申訴時限規(guī)定模糊

　　現(xiàn)行《教師法》中規(guī)定:教師對學校或者其他教育機構侵犯其合法權利的，或者對學校或者其他教育機構作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應當在接到申訴的三十日內(nèi)，作出處理。從《教師法》的規(guī)定可以看出，教師對于當?shù)厝嗣裾嘘P行政部門提出的申訴，我國現(xiàn)行《教師法》等法律中沒有作出明確的規(guī)定。如果行政主管部門故意拖延或不履行職責，這與行政救濟的目的相違背。應當有一個合理的期限作為行政主體履行法定職責的參考期限。

　　3.申訴機關不明確，沒有獨立的申訴機構和人員

　　依照我國法律的規(guī)定，當教師的權利受到學校侵害時，可以向有關部門提出申訴。一般將“有關部門”理解為學校的教育行政主管部門，但是這種模糊的規(guī)定在現(xiàn)實中容易導致教育行政部門各機構互相推樓，致使效率低下或無法解決具體的問題。另外，我國的很多教育行政部門尚沒有建立獨立的教育申訴機構和配備專門的人員，這不利于對教育申訴的及時受理和裁決，不利于保護教師和受教育者的合法權利。

　　4.校內(nèi)申訴需要進一步規(guī)范

　　教師對學校的處分不服或認為學校侵犯了自己的合法權利時，校內(nèi)申訴是最經(jīng)濟便利的方式。但是當前我國很多學校都沒有正規(guī)的校內(nèi)救濟渠道;有的學校即使有，也往往是由某些校領導單方面決定，缺乏教師及其權力相對人的代表參與。應當對校內(nèi)申訴這一種救濟途徑進行完善，讓學校本身成為受理教育申訴的初級機構。

　　5.缺乏對教師申訴所適用的程序

　　對處理教師申訴所適用的程序，相關法律也沒有規(guī)定。申訴制度要有相應的正當程序來保障，而我國《教師法》等相關教育法律中對處理教師申訴所適用的程序沒有規(guī)定，致使在現(xiàn)實中對教師申訴或者程序不規(guī)范，或者根本就沒有程序。這在很大程度上影響了教師申訴制度效力的發(fā)揮，并在客觀上構成了教師進行行政復議和行政訴訟的障礙。

　　6.行政復議和行政訴訟可以受理的范圍沒有明確

　　對于內(nèi)部人事處理是否可以申請復議問題，《行政復議法》沒有規(guī)定復議權，只是規(guī)定了對人事處理決定的申訴救濟途徑，在關系的教師的切身利益時，應該根據(jù)相關的法律法規(guī)提出行政復議。

　　以教師的聘任為例，國家教委文件規(guī)定，申訴當事人對申訴處理不服的，其申訴內(nèi)容涉及人身權、財產(chǎn)權及其它屬于行政訴訟受案范圍的，可以依法提起行政訴訟。但是在《行政訴訟法》中并沒有明確規(guī)定教師聘用申訴的處理是否可以提起訴訟。對教師聘用而引起的爭議應當以申訴為主要途徑，但人民法院應該加強對申訴的程序?qū)彶椋瑥亩訌妼μ幚斫逃暝V機構的監(jiān)督。

　　四、完善教師權利救濟機制:政策建議與相關思考

　　隨著我國社會的深刻變革和教育的發(fā)展，我國《教師法》等教育法律法規(guī)中有關教師權利救濟的有些內(nèi)容已經(jīng)不適應社會和教育發(fā)展的需要。我國《教師法》等法律法規(guī)應該在教師的權利救濟制度方面做一些修正和完善。

　　1.進一步明確教師的法律地位，保障教師合法權利

　　1993年通過的《教師法》明確規(guī)定“教師是履行教育教學職責的專業(yè)人員”。從國外教師的法律地位來看，像英、法、德、日、美等國教師的法律地位被明確規(guī)定為國家公務員或國家公務雇員，公務員的法律地位在一定程度上有效地保障了教師隊伍的穩(wěn)定和教師職業(yè)的吸引力。我國教師從職業(yè)特點上具有公共性質(zhì)，事實上學校或教育部門與教師之間是一種行政法律關系，因此事實上的公務員職業(yè)特點和現(xiàn)實中教師法律地位是不相適應的。為了更好地保障和救濟教師權利，可以考慮將教師(特別是義務教育階段的教師)定位為國家公務員。

　　2.完善學校內(nèi)部管理體制

　　在現(xiàn)實的教育管理實踐中，學校內(nèi)部管理體制的弊端也是教師權利受到侵犯的原因之一。學校與教師之間是一種管理和被管理的行政法律關系，學校或政府組織權力過于強大而缺乏制約機制是導致教師權利受到侵害的主要原因之所在。由于學校校長在學校管理中擁有自由裁量權，特別是在中小學中實行校長負責制，校長的權力缺乏有效的制約，在對教師的聘任等關系到教師切身利益的問題時校長難以受到必要的約束和制約，這樣在一定程度上造成了教師的權利容易受到損害。因此，從保障教師權利的目的出發(fā)，應該建立一套能夠?qū)πｉL的權力進行監(jiān)督和制約的機制，使校長在法律法規(guī)所許可的范圍內(nèi)行使其權力。

　　3.將司法救濟作為教師權利法律救濟的主渠道

　　根據(jù)《教育法》和《教師法》的規(guī)定，有關教師法律救濟的一些問題大多應該屬于司法救濟的范疇。司法審查的作用就是以法律制約政府行為，從而使個人權利免受政府機構的非法侵犯。伴隨我國的法治進程，學校行使權力時司法審查可以作為的一種重要的外部監(jiān)督，發(fā)揮越來越重要的作用。對于學校內(nèi)部行政權力的司法審查，不僅在其實際應用時可以保障教師的合法權利，而且必然使學校管理人員在行使行政權力產(chǎn)生一種心理壓力，從而促使他們在行使權力時更加謹慎，自覺地按照法律法規(guī)的要求辦事。

　　4.完善與教師權利救濟有關的制度

　　(1)確立教師仲裁制度

　　仲裁，從理論上講意味著各方當事人自愿將他們之間發(fā)生的爭議提交給各方所同意的第三方裁判，以求爭議的最終解決。在教師救濟途徑中可以采用仲裁制度的做法，建立教師仲裁制度。當前需確立平等、自愿、自由的教師仲裁制度，并賦予其完備的法律形式。教師在解決平等主體之間的法律關系時，可以運用仲裁的方式加以解決。

　　(2)改進教師行政救濟制度

　　教師行政救濟制度包括教師申訴制度、教師行政復議制度、教師行政訴訟制度。由于現(xiàn)行教師行政救濟制度存在許多不足，法律應盡快明確教育行政復議制度，并將教師行為程序明確規(guī)定在訴訟法中。只有這樣才能使學校在作出對教師有影響的重大決定時，既受法律基本原則和法律程序的規(guī)范，也受上級主管教育行政部門的監(jiān)督和司法機關的司法審查約束，才能防止學校隨意侵犯教師的基本權利。

　　首先，應進一步完善學校教師申訴機制。教師法第三十九條明確規(guī)定了教師申訴制度，由于在具體制度方面缺乏進一步的規(guī)定，從而導致教師的合法權利無法得到保障。建立學校教師申訴機制是完善教師救濟途徑一個非常重要的方面，可以考慮設立專門的教師申訴評議委員會。教師對教育主管行政機關或?qū)W校對于個人的處理不當而導致其權利受到損害的，可以向各級教師申訴評議委員會提出申訴。

　　其次，應擴大行政復議范圍和有限度的引進行政訴訟制度。

　　行政復議，是指行政相對人認為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權益，依法向行政復議機關提出復查該具體行政行為的申請，行政復議機關依照法定程序?qū)Ρ簧暾埖木唧w行政行為進行合法性、適當性審查，并作出行政復議決定的一種法律制度。目前，我國教育領域的有關法律規(guī)范沒有對行政復議制度作出明確規(guī)定，這樣既不利于理順教師與學校的關系，也不利于教師的權利保障。教育領域內(nèi)對于教師權利的救濟應該合理引人行政復議制度，為教師提供進一步尋求權利救濟的渠道。因此，可以根據(jù)糾紛的性質(zhì)，通過法律規(guī)范確立相應的行政復議制度，以確保教師在其權利受到侵害時能夠得到比較充分的救濟。

　　行政訴訟是指行政相對人與行政主體在行政法律關系領域發(fā)生糾紛后，依法向人民法院提起訴訟，人民法院依法定程序?qū)彶樾姓黧w的行政行為的合法性，并判斷相對人的主張是否妥當，并作出裁判的一種活動。按照有關的規(guī)則和要求，一切糾紛都應該貫徹司法最終救濟的原則。當然，學校與教師之間還是一種行政管理意義上的關系，學校領域中的糾紛有其獨特的屬性，不一定全部適合于司法審查。但是，法院介人該領域的糾紛隨著司法實踐的發(fā)展也是有可能的。主張有限度地引人行政訴訟制度，應該不宜對所有教育糾紛進行司法審查，也就是說有關司法審查原則上應該限于形式的程序的審查。有限度的司法審查一方面使學校領域有限度的引人行政訴訟領域，另一方面能夠保障學校領域的相對獨立和自由，從而更有效的保障教師的合法權利。

　　5.加強教師權利保障的執(zhí)法監(jiān)督

　　所謂執(zhí)法監(jiān)督是指“所有國家機關、社會組織和公民對各種法律活動的合法性所進行的監(jiān)察、督促和督導。而教師權利保障的執(zhí)法監(jiān)督是指依照有關法律法規(guī)，對教師管理過程中執(zhí)法的合法性所進行的檢查和監(jiān)督。學校管理人員在教師管理過程中經(jīng)常會出現(xiàn)一些非法治化的傾向，嚴重侵犯了教師的合法權利，這實際上是一種權力的濫用。“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。因此.在建立和健全教師管理過程中的執(zhí)法監(jiān)督機制能夠比較有效地保障教師的權利。

　　6.真正發(fā)揮教育工會的作用

　　在國外，像在日本，雖然把教師地位為特例公務員(教育公務員)，但是教育工會在保障教師權利方面仍然能夠起到非常重要的作用。我國學校也設立了教育工會，但是沒有真正發(fā)揮對教師的保護作用。教育工會不能僅僅是一個擺設或?qū)W校管理的工具，而應該是一個保障教師合法權利的機構。借鑒國外的做法，在教師簽訂聘任合同時，可以使教師工會以合同一方主體的身份參與到學校教師管理中來，以教師集體的力量來與學校方談判或交涉，這樣能夠更有效地維護教師的合法權利。