從法律角度簡析事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系到每個人的切身利益，一直以來都被社會各界廣泛關(guān)注與討論，政府也始終將關(guān)乎民生的問題放在重要位置。且事業(yè)單位是社會的一個重要組成部分，我國目前有111萬個事業(yè)單位，3153萬事業(yè)編工作人員，關(guān)乎這樣一個大的群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，也是走過了近20多年的時(shí)間。

　　《金陵法律評論》堅(jiān)持自主、自律的編輯理念,以規(guī)范、創(chuàng)新為編輯的基本追求。堅(jiān)持馬克思主義的學(xué)風(fēng)和文風(fēng)，貫徹“百花齊放、百家爭鳴”的方針。注重內(nèi)容的科學(xué)性、現(xiàn)實(shí)性、創(chuàng)新性，注重理論性與政治性、學(xué)術(shù)性與知識性、嚴(yán)肅性與可讀性相統(tǒng)一。類別包括論文、譯文、評論以及學(xué)術(shù)隨筆。

　　一、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的歷史沿革

　　我國養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度經(jīng)歷過幾次重要的改革，企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)也歷經(jīng)分和。但現(xiàn)在所熱議的雙軌制是從1991年開始的。1991年國務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)變?yōu)閲摇⑵髽I(yè)、個人聯(lián)合承擔(dān)的形式。此后，國家意識到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)模式不符合當(dāng)時(shí)社會形勢，為了解決兩種制度下造成的退休待遇差距過大，實(shí)現(xiàn)公平，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一。

　　1992年，頒布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問題的通知》，之后在云南、江蘇、福建、山東、遼寧、山西等地開始局部試點(diǎn)。

　　1997年，由人事部、財(cái)政部起草的《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)的意見》向國務(wù)院呈報(bào)，當(dāng)時(shí)的企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金待遇差距沒有像現(xiàn)在這樣大，但是這一方案未能通過。

　　2000年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點(diǎn)方案的通知》指出全部由財(cái)政供款的事業(yè)單位，仍維持現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;已改制為企業(yè)的，執(zhí)行城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并保持已退休人員基本養(yǎng)老金水平不變;由財(cái)政部分供款事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，在調(diào)查研究和試點(diǎn)的基礎(chǔ)上另行制定。這部分規(guī)定也成為之后各地方?jīng)Q定機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革節(jié)奏的主要依據(jù)之一。

　　2008年改革有了新動向，國務(wù)院通過了《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，開啟了國家級試點(diǎn)，將山西、上海、浙江、廣東、重慶作為試點(diǎn)省市。此次改革的思路提出要為事業(yè)單位人員建立職業(yè)年金制度。但各地改革都遇到較大阻力，基本陷入停滯狀態(tài)。

　　在2012 年公布的《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》指出在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地推動機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革。《綱要》特別強(qiáng)調(diào)了“十二五”期間要保障公平，要協(xié)調(diào)平衡各項(xiàng)社會保障制度的待遇水平，逐步縮小相關(guān)群體的保障水平差距，使廣大人民群眾平等共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。

　　2013年黨的十八屆三中全會也把“推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”寫進(jìn)《決定》之中，明確了改革的方向。

　　2014年2月26日，國務(wù)院通過了《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，并從7月1日起生效。解決了事業(yè)單位的管理長期以來無法可依的問題。條例規(guī)定事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險(xiǎn)，工作人員依法享受社會保險(xiǎn)待遇，更加明確了事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)要逐步向企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)靠攏。

　　2014年兩會期間，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府報(bào)告中指出，將改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

　　2015年1月14日國務(wù)院以國發(fā)(2015)2號發(fā)布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(下稱《決定》)，為長達(dá)近20年的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革邁出了至關(guān)重要的一步，也為長期飽受爭議的養(yǎng)老金分軌制畫上句號。

　　二、簡要分析《決定》內(nèi)容

　　(一)保證不同單位間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性

　　雙軌制的不公平在于養(yǎng)老金的多少，企業(yè)職工參加社會保險(xiǎn)，每月繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，在退休后得到的養(yǎng)老金僅為在職時(shí)的40%―50%，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員不繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，退休后事業(yè)單位可以得到在職工資的70%―80%，公務(wù)員則可高達(dá)90%。此次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革同企業(yè)一致實(shí)行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合。社會統(tǒng)籌指單位要以本單位工資總額的20%作為工作人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)進(jìn)行繳納;個人賬戶則由單位每月代扣個人繳費(fèi)工資的8%，建立個人賬戶。雖然無法在短期之內(nèi)將不同單位工作人員退休后的養(yǎng)老金在數(shù)字上實(shí)現(xiàn)完全一致，但制度層面至少解決了機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工激勵不相容的問題，在今后必將逐漸趨于公平的狀態(tài)。

　　決定還規(guī)定個人工資超過當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY300%以上的部分，不計(jì)入個人繳費(fèi)工資基數(shù)，;而低于當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY60%的，按當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY的60%計(jì)算個人繳費(fèi)工資基數(shù)。如此上下封頂?shù)囊?guī)定，主要是為了保證工作人員在退休后，不致因在職時(shí)工資收入差距過大而導(dǎo)致其基本養(yǎng)老金差距的進(jìn)一步拉大，這也是另一個方面保證公平性的表現(xiàn)。

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革還有助于人力資源在體制內(nèi)外流動。由于事業(yè)單位與企業(yè)單位的養(yǎng)老制度不同，導(dǎo)致想離開事業(yè)單位到企業(yè)中的人擔(dān)心進(jìn)入企業(yè)后退休的養(yǎng)老金無法保障。因此事業(yè)單位與企業(yè)間的人才流動十分局限。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革內(nèi)容中關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的規(guī)定就打消了這部分人對于養(yǎng)老保險(xiǎn)的后顧之憂，而有利于形成一個真正一體化的勞動力市場。

　　(二)確保改革可以平穩(wěn)過渡的有效性

　　此次改革人數(shù)眾多，包括3153萬事業(yè)單位工作人員以及709萬公務(wù)員，有效保證改革平穩(wěn)度過也非常重要。

　　改革后養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法采用的是“新人新辦法，老人老辦法，中人平穩(wěn)過渡”的方式，新人是本決定實(shí)施后，參加工作、個人繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年的人員。退休后的基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。退休時(shí)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值為基數(shù)，繳費(fèi)每滿1年發(fā)給1%。個人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶儲存額除以計(jì)發(fā)月數(shù)，計(jì)發(fā)月數(shù)根據(jù)本人退休時(shí)城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。中人則是在決定實(shí)施前參加工作，之后退休且繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年的人。中人的過渡辦法是在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再依據(jù)視同繳費(fèi)年限長短發(fā)給過渡性養(yǎng)老金。而老人即在本決定實(shí)施前已退休的人員，繼續(xù)按照國家規(guī)定的原待遇標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放基本養(yǎng)老金，同時(shí)執(zhí)行基本養(yǎng)老金調(diào)整辦法。 　　《決定》還建立職業(yè)年金制度。職業(yè)年金是國際上通行的補(bǔ)充養(yǎng)老保障的制度，此次改革后，職業(yè)年金制度作為機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，也是為了能更好的平穩(wěn)過渡這段改革時(shí)期。

　　改革決定公布之后1月19日，人社部副部長胡曉義表示，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員將配套漲工資，相關(guān)方案已下發(fā)各單位。部分事業(yè)單位人員表示工資確有調(diào)整，但支付了8%的養(yǎng)老保險(xiǎn)以及4%的職業(yè)年金，漲的工資基本剩余無幾。配套漲工資也是為了使改革有效果平穩(wěn)過渡的手段之一。

　　三、養(yǎng)老保險(xiǎn)改革在法律上的完善

　　(一)相關(guān)立法滯后，立法層次低

　　到目前為止，涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)立法層面主要有：《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法》《中華人民共和國勞動法》和《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，這些法律的規(guī)定大部分為原則問題。整個養(yǎng)老保險(xiǎn)工作包括此次改革所依據(jù)的大多是行政法規(guī)和規(guī)章，且多為“試行”、“意見”、“決定”、“通知”等，這表明養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的權(quán)威性和穩(wěn)定性不足。在現(xiàn)有的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)中，大多是在改革中出現(xiàn)問題而應(yīng)急立法的產(chǎn)物，這就造成了養(yǎng)老保險(xiǎn)立法與其他社會保障制度立法之間缺少必要的銜接，體系不完善，甚至產(chǎn)生沖突。社會養(yǎng)老保險(xiǎn)法作為社會保險(xiǎn)法體系中的一個獨(dú)立而重要的法律部門應(yīng)有自己的法律體系。社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本法律應(yīng)由全國人大制定。但中國長期以來以“分散立法”體例來開展社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法工作，調(diào)整社會養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的最高法律是《憲法》，但現(xiàn)行《憲法》只規(guī)定了調(diào)整社會養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的基本原則，即社會保障權(quán)和物質(zhì)權(quán)原則，而調(diào)整社會養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的專門法律僅有《社會保險(xiǎn)法》存在，改革的新內(nèi)容也與其有重復(fù)及矛盾的地方，除此之外大多以一些由國務(wù)院和一些相關(guān)部委制定的少數(shù)行政法規(guī)及通知、意見等形式出現(xiàn)，缺乏法律的權(quán)威性、統(tǒng)一性和穩(wěn)定性。因此提高社會養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的立法層次，完善社會保險(xiǎn)法律體系是解決當(dāng)前社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行中出現(xiàn)的各種問題的迫切需要。

　　(二)體系不完善，可操作性低

　　我國《社會保險(xiǎn)法》的條文體現(xiàn)的是行政優(yōu)位、權(quán)力本位的理念，帶有濃厚的社會保險(xiǎn)管理法或行政法色彩，規(guī)定的是行政權(quán)力的行使與保障、行政相對人的義務(wù)履行及行政法律責(zé)任承擔(dān)，而且規(guī)定內(nèi)容較為原則性。其中對于爭議較大、情況比較復(fù)雜的法律內(nèi)容予以回避。法律中規(guī)定需要國務(wù)院制定行政法規(guī)的規(guī)定多達(dá)十一處，同時(shí)，還在十三處共十九次提及“國家規(guī)定”來明確相關(guān)制度。雖然這些爭議事項(xiàng)可以留待后續(xù)立法解決，但是對事關(guān)社會保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)及管理體系等重大問題采取回避矛盾的做法，不僅會影響社會保險(xiǎn)法作為社會保險(xiǎn)基本法的法律威嚴(yán)，而且也會大大降低《社會保險(xiǎn)法》的可操作性。

　　此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的內(nèi)容僅以國務(wù)院頒布的決定面世，可視其為改革前期的適應(yīng)階段，在尋得合適的利于大眾接受的改革方式，還是應(yīng)當(dāng)完善關(guān)于事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法，或規(guī)定相關(guān)的行政法規(guī)、實(shí)施條例來詳細(xì)規(guī)定其內(nèi)容，不僅使其具有更強(qiáng)的可操作性，更利于完善我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法體系。

　　(三)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)督管理機(jī)制及執(zhí)法機(jī)制

　　事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立是一項(xiàng)長期的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，在管理和運(yùn)作的過程中會產(chǎn)生各種風(fēng)險(xiǎn)。對于事業(yè)單位這樣一個龐大的群體的養(yǎng)老金，尤其是當(dāng)我們在進(jìn)行市場化運(yùn)行的過程中，稍有不慎，就有可能造成難以彌補(bǔ)的損失。要保證其正常運(yùn)營，必須對這些管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)管。社會保險(xiǎn)法第六十四條第二款規(guī)定：“社會保險(xiǎn)基金專款專用，任何組織和個人不得侵占或者挪用。”《決定》中也提到：“依法加強(qiáng)基金監(jiān)管，確保基金安全”。我國《社會保險(xiǎn)法》規(guī)定監(jiān)督部門包括保險(xiǎn)行政部門、保險(xiǎn)監(jiān)督委員會、以及社會監(jiān)督。如此泛泛的規(guī)定使監(jiān)管的制度不夠完善。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金還未實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)籌，事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的省級統(tǒng)籌更是還未健全，在這種情況下，一些基金管理機(jī)構(gòu)如若管理混亂，監(jiān)管措施不力，就可能導(dǎo)致基金被擠占、挪用和流失的現(xiàn)象，這在很大程度上阻止了事業(yè)單位社會養(yǎng)老基金市場的健康發(fā)展，也不利于我國事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展。

　　執(zhí)法機(jī)制也是保護(hù)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金安全有又一重要手段。筆者發(fā)現(xiàn)，在《社會保險(xiǎn)法》法律責(zé)任章節(jié)中，對于涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)中的不法行為，包括威脅到基金安全的行為，大多懲罰內(nèi)容皆規(guī)定為“依法承擔(dān)法律責(zé)任”“處相應(yīng)罰款”“依法給與處分”，這種原則性的規(guī)定只是一種方向，缺乏實(shí)際的責(zé)任內(nèi)容。使得在實(shí)際工作中法律依據(jù)不充分，懲罰范圍過于自由，違法之人無法受到嚴(yán)懲就起不到震懾作用，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全仍得不到保障。我國刑法第二百七十三條，挪用特定款物罪，雖明確規(guī)定看制裁措施，但未將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金列入特定款物內(nèi)，筆者認(rèn)為可以將這一內(nèi)容補(bǔ)充進(jìn)刑法以加強(qiáng)對于基金安全的保障。

　　四、結(jié)語

　　事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)先前就被很多學(xué)者討論和研究，改革方案一出，關(guān)系到廣大范圍內(nèi)個人利益情況，更在生活及網(wǎng)絡(luò)上掀起一陣討論熱浪。上述針對改革決定的簡要分析可以看出，改革必然使得事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度前進(jìn)了一大步，但仍有不同的聲音，有的學(xué)者認(rèn)為企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)在資金來源與保障方面是不一樣的，財(cái)政兜底的分賬運(yùn)行，財(cái)政買單的職業(yè)年金，為實(shí)行改革而進(jìn)行的加薪，都證明國家財(cái)政仍然為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金承擔(dān)兜底的責(zé)任，而企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位基金分別管理使用，無法達(dá)到真正公平的實(shí)現(xiàn)。但筆者認(rèn)為，此次改革之所以持續(xù)了近20年才邁出這一步，是因?yàn)樽枇μ螅F(xiàn)下能實(shí)現(xiàn)的改革已經(jīng)是一個進(jìn)步，而且不能要求在改革的初期就保證企業(yè)和事業(yè)單位的養(yǎng)老金完全一致，這也是不現(xiàn)實(shí)的。《決定》的出臺也需要一段時(shí)間來檢驗(yàn)執(zhí)行情況，看能否順利進(jìn)行，找到適合的方式再進(jìn)行立法以保證事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度走向平穩(wěn)。