碳捕捉與儲(chǔ)存風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制

　　摘 要：全球變暖已經(jīng)成為當(dāng)今世界面臨的最嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題之一，為了有效地減少二氧化碳的排放，世界許多國(guó)家都已經(jīng)采取了相應(yīng)的措施，碳捕捉與儲(chǔ)存是其中最重要的措施之一，成為目前應(yīng)對(duì)全球變暖的一種新興的減排手段。對(duì)此探討了碳捕捉與儲(chǔ)存的國(guó)內(nèi)外應(yīng)用現(xiàn)狀，指出了該技術(shù)存在的一系列環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)完善碳捕捉與儲(chǔ)存的安全法律規(guī)制，以期能關(guān)注和突破碳捕捉與儲(chǔ)存的風(fēng)險(xiǎn)瓶頸。

　　關(guān)鍵詞：碳捕捉與儲(chǔ)存;環(huán)境風(fēng)險(xiǎn);法律規(guī)制

　　《法律文化研究》(年刊)，發(fā)刊于2005年，是由中國(guó)人民大學(xué)法律文化研究中心、北京市法學(xué)會(huì)中國(guó)法律文化研究會(huì)主辦，曾憲義法學(xué)教育與法律文化基金會(huì)資助的學(xué)術(shù)集刊。

　　一、國(guó)外碳捕捉與儲(chǔ)存的現(xiàn)狀

　　碳捕捉與儲(chǔ)存(英文全稱(chēng)：Carbon Capture and Storage，簡(jiǎn)稱(chēng)CCS)，碳捕獲與碳儲(chǔ)存是指從工業(yè)或與能源相關(guān)行業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)中把二氧化碳分離出來(lái)，然后運(yùn)輸?shù)絻?chǔ)存地點(diǎn)，并長(zhǎng)期與大氣隔絕的一個(gè)過(guò)程。可以減少大氣中的二氧化碳等溫室氣體含量，降低溫室效應(yīng)，又能凈化我們的生存環(huán)境，同時(shí)與發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的趨勢(shì)也是一致的，在當(dāng)前的國(guó)際化大背景下碳捕捉與儲(chǔ)存技術(shù)便應(yīng)運(yùn)而生了。

　　(一)歐盟

　　歐盟一直是CCS的積極倡導(dǎo)者和領(lǐng)跑者，其成員國(guó)和企業(yè)早已經(jīng)開(kāi)始了CSS的工程，世界上第一個(gè)運(yùn)作CCS試驗(yàn)工廠的企業(yè)是瑞典的能源巨頭——瀑布能源公司(Vattenfall)，該公司從2001年就開(kāi)始研究CCS技術(shù)，為此已投入了7000萬(wàn)歐元。其他比較典型的CCS項(xiàng)目工程主要有：英國(guó)的Killing-Holme工程、德國(guó)的 Schwarze Pumpeg工程、丹麥的CASTOR工程、荷蘭的K12B工程、波蘭的Recopol工程、法國(guó)道達(dá)爾集團(tuán)在法國(guó)西南部建立的Lacq試驗(yàn)工廠等。歐盟是CCS的主要倡導(dǎo)者，也是針對(duì)CCS項(xiàng)目實(shí)施制定政策法規(guī)的先行者。其制定的《碳捕捉與封存指令》則為應(yīng)對(duì)氣候變化、確保二氧化碳的地質(zhì)封存不對(duì)環(huán)境造成危害提供了法律框架。

　　(二)美國(guó)

　　美國(guó)在布什政府執(zhí)政時(shí)期雖然退出了京都議定書(shū)，但一直都在開(kāi)展CCS技術(shù)的研發(fā)活動(dòng);而奧巴馬則一改過(guò)去消極的態(tài)度，采取了重視應(yīng)對(duì)氣候變化的政策，近年來(lái)在CCS領(lǐng)域的投資巨大，并宣布將在2020年建成20個(gè)商業(yè)化CCS工程，如：SoCaIEd清潔煤項(xiàng)目、Weyburn項(xiàng)目等，另外，美國(guó)還成立了“國(guó)家碳捕捉技術(shù)研究中心(NCCC)”，專(zhuān)門(mén)用于開(kāi)發(fā)和試驗(yàn)燃煤電廠C02捕獲技術(shù)，批準(zhǔn)了47億美元資助CCS項(xiàng)目，其中23億美元用于資助商業(yè)規(guī)模的煤電CCS工程。在CCS法律法規(guī)方面，美國(guó)制定了《碳捕捉、運(yùn)輸與封存指南》，不過(guò)其更偏重技術(shù)，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建議較少。它規(guī)定：碳捕捉與封存必須要滿(mǎn)足清潔空氣法和清潔水法的要求，對(duì)于所有的封存項(xiàng)目必須進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，同時(shí)形成一套準(zhǔn)則使泄漏風(fēng)險(xiǎn)最小化。早期項(xiàng)目應(yīng)該優(yōu)先選擇風(fēng)險(xiǎn)低的場(chǎng)地，應(yīng)遠(yuǎn)離飲用水或其他利用水源的地區(qū)，強(qiáng)調(diào)制定管道和封存CO2的安全標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)事故處理方面，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)應(yīng)該提供不可預(yù)料事故的減緩或補(bǔ)救計(jì)劃。

　　(三)澳大利亞

　　澳大利亞最早完成了二氧化碳的封存潛力評(píng)價(jià)，并實(shí)施了若干示范工程，如：Hazelwood工程、Gorgen項(xiàng)目等。澳大利亞已決定由政府投資25億澳元，州政府投資5億澳元，用于開(kāi)展大規(guī)模的CCS示范工程。①澳大利亞的Gorgen項(xiàng)目位于澳大利亞西北陸架的Gorgen氣田約14%的二氧化碳，分離出的二氧化碳將輸送到Barrow島，注入地下咸水層進(jìn)行封存。若該工程按期完成，將是世界上規(guī)模最大的二氧化碳封存工程。在法律法規(guī)方面，澳大利亞制定的《碳捕捉與封存指南2009》針對(duì)CCS的環(huán)境影響評(píng)價(jià)提出了相對(duì)具體可行的規(guī)定。該指南規(guī)定：所有的CCS項(xiàng)目必須要在相關(guān)法律制度框架下進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià)和核準(zhǔn)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)將貫穿于項(xiàng)目的整個(gè)生命周期。但是，該指南對(duì)于事故處理方面未作出明確規(guī)定。

　　二、國(guó)內(nèi)碳捕捉與儲(chǔ)存的現(xiàn)狀

　　我國(guó)目前的二氧化碳排放總量比較大，已位居世界第二位，僅次于美國(guó)。作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，我國(guó)高度重視二氧化碳等溫室氣體的排放問(wèn)題，并明確表示在按照可持續(xù)發(fā)展思想的前提下，與國(guó)際社會(huì)一起，積極尋求應(yīng)對(duì)全球氣候變暖的有效手段，并根據(jù)本國(guó)能力和本國(guó)國(guó)情為減緩全球氣候變化做出應(yīng)有的努力。我國(guó)在CCS方面起步較晚，目前還處于初期階段，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并不多。但是我國(guó)高度重視CCS技術(shù)的發(fā)展，已經(jīng)把CCS技術(shù)作為一項(xiàng)前沿技術(shù)列入了國(guó)家中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃，在2007年國(guó)家科技部的《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化科技專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)》中，CCS技術(shù)也被作為控制溫室氣體排放和減緩氣候變化的重要技術(shù)列入了專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的四個(gè)活動(dòng)領(lǐng)域之一。“十一五”期間，國(guó)家“863”計(jì)劃也對(duì)發(fā)展碳捕捉與儲(chǔ)存技術(shù)給予了很大支持。2007年6月國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)公布的《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》中強(qiáng)調(diào)我國(guó)要重點(diǎn)開(kāi)發(fā)CCS技術(shù)，并加強(qiáng)國(guó)際技術(shù)交流與合作。現(xiàn)在，我國(guó)已經(jīng)與世界各國(guó)開(kāi)展了一系列的合作活動(dòng)，同時(shí)在注入二氧化碳驅(qū)油方面也有了一定進(jìn)展，一系列行動(dòng)表明我國(guó)在不斷的探索與實(shí)踐CCS技術(shù)。

　　由于目前我國(guó)在CCS方面還處于初期階段，再加上實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也不多，因而關(guān)于CCS還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定，但是，2013年1月由中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)與美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)共同編著的《中國(guó)電力減排研究2012》白皮書(shū)在北京發(fā)布，該報(bào)告旨在剖析電力行業(yè)節(jié)能減排的進(jìn)展與重點(diǎn)，對(duì)未來(lái)趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)，并對(duì)行業(yè)的綠色發(fā)展提出政策建議。另外，還有一些相關(guān)的法律規(guī)定散布于我國(guó)的其他法律法規(guī)當(dāng)中，所以說(shuō)，我國(guó)針對(duì)CCS發(fā)展的法律框架和政策體系都尚未成型。通過(guò)對(duì)國(guó)外CCS現(xiàn)狀的分析，可以看出，無(wú)論是實(shí)踐方面還是立法方面國(guó)外一些國(guó)家對(duì)于CCS的研究都比較深入，對(duì)我國(guó)進(jìn)行CCS研究具有很大的借鑒意義，當(dāng)然，我國(guó)也要結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況來(lái)進(jìn)行CCS的相關(guān)實(shí)踐與立法活動(dòng)，解決我國(guó)碳捕捉與儲(chǔ)存存在的具體法律問(wèn)題。

　　三、碳捕捉與儲(chǔ)存的安全法律規(guī)制問(wèn)題

　　碳捕捉與儲(chǔ)存的安全法律規(guī)制問(wèn)題伴隨著碳捕捉與碳儲(chǔ)存的整個(gè)過(guò)程。第一，碳捕捉與儲(chǔ)存的捕捉環(huán)節(jié)。碳捕捉是指將二氧化碳從其他氣體產(chǎn)品中分離出來(lái)，目前大體上分為三種：燃燒前捕集、燃燒后捕集和富氧燃燒捕集。捕捉二氧化碳的過(guò)程中產(chǎn)生的環(huán)境影響主要是CCS設(shè)備建設(shè)和運(yùn)行過(guò)程中的環(huán)境影響和壓縮導(dǎo)致的環(huán)境健康安全風(fēng)險(xiǎn)。因此，伴隨著二氧化碳的捕獲過(guò)程對(duì)能源需求的增加，其潛在的環(huán)境影響主要是指捕獲過(guò)程將增加二氧化硫等污染物的排放等。此外，為了便于運(yùn)輸和儲(chǔ)存，通常捕獲設(shè)備還需要對(duì)二氧化碳進(jìn)行高濃度的壓縮，壓縮過(guò)程中也有可能會(huì)發(fā)生危險(xiǎn)的突發(fā)事故，對(duì)工作人員的人身安全造成一定威脅。第二，碳捕捉與碳儲(chǔ)存的運(yùn)輸環(huán)節(jié)。由于其是采用管道運(yùn)輸，這就需要鋪設(shè)線路管道，鋪設(shè)線路就必須考慮管道的安全問(wèn)題，避免泄漏事故的發(fā)生。對(duì)于管道運(yùn)輸，如果二氧化碳運(yùn)輸管道修建在地下，將會(huì)對(duì)土壤表層的植被、景觀等以及地基下層土產(chǎn)生一些影響，但是對(duì)地下水的影響較小。運(yùn)輸過(guò)程中，如果大量的二氧化碳泄漏到土壤中，將會(huì)導(dǎo)致碳酸的形成，對(duì)石灰石的分解造成一定的威脅。如果管道修建在海底，則將對(duì)地質(zhì)或水文地質(zhì)具有一定的影響，如果此時(shí)發(fā)生泄漏，其造成的環(huán)境影響與封存過(guò)程中發(fā)生的泄漏造成的環(huán)境影響相似。二氧化碳的管道運(yùn)輸可能產(chǎn)生的局部風(fēng)險(xiǎn)與已經(jīng)在使用中的油氣輸運(yùn)管道的風(fēng)險(xiǎn)相似或者更低。謹(jǐn)慎的管道系統(tǒng)設(shè)計(jì)和選址以及泄漏的早期檢測(cè)是減少泄漏相關(guān)災(zāi)害的有效方法。第三，碳捕捉與儲(chǔ)存封存環(huán)節(jié)。CCS技術(shù)潛在的最大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自地質(zhì)封存的二氧化碳泄漏。二氧化碳的封存主要包括在廢棄油田、氣田中的儲(chǔ)存、提高石油采收率的儲(chǔ)存、在煤層中的儲(chǔ)存以及在鹽水層中的儲(chǔ)存。這可能會(huì)對(duì)地下水造成一定的污染。在注入過(guò)程中由于二氧化碳的置換，二氧化碳的直接泄漏將導(dǎo)致二氧化碳和鹽水進(jìn)入蓄水層，直接影響地下水。另外，還有可能誘發(fā)地震，由于二氧化碳注入巖層孔隙，使地層壓力增加，如果注入壓力超過(guò)地層壓力，將可能誘發(fā)地層裂縫和斷層的移動(dòng)，從而引發(fā)地震。②

　　碳捕捉與儲(chǔ)存在中國(guó)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和封存風(fēng)險(xiǎn)要高于其他地區(qū)。因?yàn)槲覈?guó)生態(tài)環(huán)境較為脆弱，氣象災(zāi)害頻發(fā)，所以CCS技術(shù)在我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高其他地區(qū)。但是，我國(guó)在CCS項(xiàng)目選址、安全等方面缺乏相關(guān)的法律法規(guī)，或現(xiàn)有法律法規(guī)缺乏相關(guān)規(guī)定，對(duì)CCS項(xiàng)目在審批、核準(zhǔn)等方面缺乏針對(duì)性規(guī)定，對(duì)捕捉、運(yùn)輸、封存等過(guò)程的環(huán)境影響與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)缺乏監(jiān)管。除了環(huán)境安全問(wèn)題外，另外一個(gè)影響CCS大規(guī)模發(fā)展的因素是公共健康和安全問(wèn)題。如果監(jiān)管方面出現(xiàn)了疏漏，或者即便監(jiān)管到位但是由于CCS本身的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)較大因素將可能導(dǎo)致二氧化碳泄漏，以致出現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故，將對(duì)CCS項(xiàng)目附近的居民造成惡劣的健康影響。二氧化碳的密度高于空氣，密度高的二氧化碳?xì)怏w下沉來(lái)取代氧氣，如果二氧化碳在空氣中的體積超過(guò)3%，將對(duì)人體健康造成危險(xiǎn)，甚至?xí)斐芍舷ⅰ６?dāng)儲(chǔ)存注入二氧化碳時(shí)如果其中含有硫化氫、二氧化硫、二氧化氮和其他污染物時(shí)，一旦發(fā)生泄漏，對(duì)人體健康和環(huán)境造成的危害要比單一的注入二氧化碳泄漏更為嚴(yán)重。以德國(guó)為例，到目前為止，其CCS技術(shù)的發(fā)展仍處于積極有限的試驗(yàn)及示范階段，其中很大一部分原因就來(lái)自于公眾的阻力。

　　四、完善碳捕捉與儲(chǔ)存的安全法律規(guī)制

　　對(duì)于碳捕捉與碳儲(chǔ)存的安全法律規(guī)制需要我們高度重視其潛在的環(huán)境影響，加強(qiáng)CCS技術(shù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)。相對(duì)而言，技術(shù)瓶頸、經(jīng)濟(jì)效益是短期問(wèn)題，潛在環(huán)境影響則是長(zhǎng)期問(wèn)題。由于目前在科學(xué)上對(duì)將大量二氧化碳注入到地下的后果認(rèn)知較少，在技術(shù)上預(yù)測(cè)和控制其潛在地質(zhì)、生態(tài)、環(huán)境及安全影響缺乏手段，環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)把環(huán)境影響評(píng)價(jià)關(guān)，加強(qiáng)對(duì)CCS技術(shù)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)于碳捕捉與儲(chǔ)存項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)由應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)部門(mén)來(lái)進(jìn)行。即使是國(guó)家為了應(yīng)對(duì)氣候變化要利用CCS技術(shù)減排，也必須防范存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，首先要對(duì)CCS的發(fā)展做好規(guī)劃，嚴(yán)格實(shí)施CCS發(fā)展規(guī)劃環(huán)評(píng)制度和CCS項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度，避免帶給子孫后代巨大的環(huán)境與安全隱患。另外，其他相關(guān)部門(mén)也需要謹(jǐn)慎對(duì)待中資或合資CCS項(xiàng)目，在考慮局部和眼前經(jīng)濟(jì)利益同時(shí)也需重視其潛在的環(huán)境影響。③碳捕捉與儲(chǔ)存項(xiàng)目的實(shí)施需要一套完整的申請(qǐng)、核準(zhǔn)和許可規(guī)定來(lái)保障，CCS項(xiàng)目的申請(qǐng)方需要提交一些必備的文件材料，包括：CCS項(xiàng)目的概況、相關(guān)參數(shù)、封存選址、環(huán)評(píng)報(bào)告等，然后由應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)部門(mén)進(jìn)行核準(zhǔn)，最后發(fā)放許可證明。由于CCS項(xiàng)目的時(shí)間期限較長(zhǎng)，所以在CCS項(xiàng)目的不同環(huán)節(jié)中，就需要明確落實(shí)各個(gè)責(zé)任方，制定統(tǒng)一的監(jiān)督檢查標(biāo)準(zhǔn)。除了相關(guān)權(quán)力部門(mén)的監(jiān)督檢查之外，CCS項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)方也要定期對(duì)CCS項(xiàng)目的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并上報(bào)到有關(guān)部門(mén)。

　　在碳捕捉、運(yùn)輸和封存設(shè)施附近居住的居民承受著極大的安全與健康風(fēng)險(xiǎn)。為了解決這一問(wèn)題，我國(guó)可以參照歐盟的CCS指令以及其他國(guó)家關(guān)于選址的相關(guān)規(guī)定，盡量減少對(duì)公眾的傷害，在CCS項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)督管理制度，減少風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。另外，澳大利亞的立法也值得我國(guó)予以借鑒，澳大利亞2006年的《近海石油及溫室氣體封存法案》計(jì)劃三中的第二部分明確了對(duì)公眾健康安全負(fù)有職業(yè)性義務(wù)的人員范圍，包括CCS設(shè)施的操作者、對(duì)部分設(shè)施的控制者、雇主、工廠或其它設(shè)施的制造商、設(shè)施的提供者、設(shè)施的建造或安裝者以及設(shè)施中的工作者。這一規(guī)定非常細(xì)致地明確了負(fù)責(zé)人員的范圍，有助于加強(qiáng)公眾對(duì)于CCS技術(shù)的信賴(lài)度。

　　同時(shí)，還可以參照我國(guó)關(guān)于食品安全法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，制定出一定的標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)防二氧化碳的泄漏和可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事故。在碳捕獲與碳儲(chǔ)存的收集、運(yùn)輸、儲(chǔ)存等三個(gè)環(huán)節(jié)中，比如在CO2收集時(shí)，新設(shè)備的建造、安裝以及新技術(shù)的運(yùn)用會(huì)涉及到對(duì)環(huán)境影響、污染控制和公共安全的考慮。這就要求制定者需要對(duì)環(huán)境進(jìn)行評(píng)估并且聽(tīng)取周邊公眾的意見(jiàn)。在CO2的運(yùn)輸階段，CO2會(huì)發(fā)生跨國(guó)界移動(dòng)。準(zhǔn)確地來(lái)說(shuō)，CO2的跨國(guó)界移動(dòng)在CCS的整個(gè)過(guò)程都將可能發(fā)生：捕捉、運(yùn)輸CO2可能會(huì)在不同的國(guó)界中進(jìn)行，CO2的封存地有可能是跨國(guó)界的;封存設(shè)施綜合體有可能是跨國(guó)界的;非故意的CO2泄漏也可能會(huì)跨國(guó)界;埋藏在地下地質(zhì)結(jié)構(gòu)中的CO2也有可能由于氣壓等因素的影響會(huì)流出國(guó)界。但是，運(yùn)輸階段是CO2跨國(guó)界移動(dòng)的最常見(jiàn)情況。通過(guò)管道將CO2從捕獲地點(diǎn)運(yùn)輸?shù)胶５谆蜿懮系叵陆Y(jié)構(gòu)的過(guò)程中，難免會(huì)跨越國(guó)界。這時(shí)就存在運(yùn)輸?shù)暮戏ㄐ詥?wèn)題，為了使CO2的跨國(guó)界運(yùn)輸具有合法性，需要管道所經(jīng)國(guó)進(jìn)行合作協(xié)調(diào)。這其中的解決方法可以是組建一個(gè)有權(quán)機(jī)構(gòu)，可以跨國(guó)界處理有關(guān)法律問(wèn)題，也可以由各個(gè)國(guó)家派出代表，共同解決相關(guān)CO2跨國(guó)界的問(wèn)題。

　　注釋?zhuān)?/p>

　　①肖鋼、馬麗、(丹)肖文濤：《還碳于地球——碳捕獲與封存》，高等教育出版社2011年版，第85頁(yè)。

　　②劉蘭翠、曹東、王金南：“碳捕獲與封存技術(shù)潛在的環(huán)境影響及對(duì)策建議”，《氣候變化研究進(jìn)展》，2010年7月第6卷第4期，第292頁(yè)。

　　③王新：“我國(guó)碳捕獲與封存技術(shù)潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策探討”，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》，2011年第5期，第57頁(yè)。

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