“放管服”改革的頂層設(shè)計、現(xiàn)實(shí)問題與優(yōu)化路徑

　　摘 要：“放管服”改革的主要目的是從政府和社會層面解決激發(fā)社會活力、維護(hù)市場秩序和提升公共服務(wù)質(zhì)量的問題，根本在于政府職能轉(zhuǎn)變。“放管服”改革頂層設(shè)計過程，既體現(xiàn)了我國行政改革階段性和連續(xù)性的特征，也內(nèi)含了行政理念、行政方式和行政模式轉(zhuǎn)變的深刻邏輯。通過總結(jié)T市“放管服”改革經(jīng)驗(yàn)做法，發(fā)現(xiàn)T市存在觀念轉(zhuǎn)變不徹底、放權(quán)過程不到位、配套政策供給不足、技術(shù)應(yīng)用流于形式等現(xiàn)實(shí)問題，由此提出嚴(yán)格政府放權(quán)過程，優(yōu)化權(quán)責(zé)配置;擴(kuò)大監(jiān)管政策供給，加強(qiáng)審管聯(lián)動;優(yōu)化營商環(huán)境，推動政策落實(shí);依托供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動公共服務(wù)供給多元化的“放管服”改革優(yōu)化路徑。

　　關(guān)鍵詞：簡政放權(quán);放管結(jié)合;優(yōu)化服務(wù);職能轉(zhuǎn)變

　　2015年5月12日，李克強(qiáng)總理在全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議上提出，當(dāng)前和今后一個時期，深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能總的要求是：簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同推進(jìn)，即“放、管、服”三管齊下。這是政府從中央層面首次正式提出“放管服”改革。放，即簡政放權(quán)。這不僅是取消、下放權(quán)力的問題，更是為政府“瘦身”，明確政府權(quán)責(zé)，煥發(fā)活力。管，即放管結(jié)合。“放”本身不是目的，而是調(diào)整政府權(quán)責(zé)、激發(fā)各方活力的手段。伴隨著政府的簡政放權(quán)，有關(guān)行為主體獲得了自由的空間，它們可以在其理性算計下自主地從事逐利行為，如果對其放任自流，有可能使經(jīng)濟(jì)活動陷入無序狀態(tài)。

　　因此，在簡政放權(quán)過程中，政府應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)責(zé)保留原則，即加強(qiáng)市場監(jiān)管。服，即優(yōu)化服務(wù)。這本身是提高政府服務(wù)質(zhì)量和效率的一種方法，同時，也是“放管服”改革的目標(biāo)和追求。目前我國公共服務(wù)供給中仍然存在著諸如供需不匹配、供不應(yīng)求、供給效率較低等問題，因此，需要重點(diǎn)優(yōu)化公共服務(wù)。優(yōu)化公共服務(wù)不僅可以通過加大財政投入、政策資源傾斜的方式增加公共服務(wù)供給，同時也需要充分發(fā)揮市場機(jī)制和社會力量的積極作用，創(chuàng)新供給方式，為社會提供更加多元化的服務(wù)資源。從本質(zhì)上來看，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)是一個有機(jī)整體，其以簡政放權(quán)為核心，以搞好社會管理和社會服務(wù)為目的，根本在于轉(zhuǎn)變政府職能。

　　一、“放管服”改革的頂層設(shè)計

　　簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)改革作為一項(xiàng)重大的行政體制改革內(nèi)容，是從改革開放后的精簡機(jī)構(gòu)、政府放權(quán)、企業(yè)擴(kuò)大自主權(quán)逐步發(fā)展而來的。改革開放之初，為了解決計劃經(jīng)濟(jì)條件下政企不分、企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)和活力缺失等問題，政府開始推進(jìn)政企分開，給予企業(yè)更多的自主權(quán)，以增強(qiáng)其發(fā)展活力。在調(diào)整政企關(guān)系的同時，政府職能也開始隨之轉(zhuǎn)變。1998年3月，九屆人大一次會議通過的《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)政企分開和繼續(xù)調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)、實(shí)行精兵簡政基礎(chǔ)上，提出要“按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限”。

　　2001年9月，行政審批改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，該領(lǐng)導(dǎo)小組成為國務(wù)院全面負(fù)責(zé)行政審批制度改革工作的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、持續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革。2001—2013年間，中央政府取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)達(dá)上千項(xiàng)，通過減權(quán)、限權(quán)來規(guī)范政府行政權(quán)力行使，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。行政審批制度改革過程中清單管理制度、審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化等新方法逐步應(yīng)用。

　　具體來看，各部門通過制定權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單，明確行政權(quán)限以及政府管制和企業(yè)自主發(fā)揮作用的邊界;借鑒企業(yè)管理中精細(xì)化管理的方法，結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，對行政審批事項(xiàng)設(shè)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)行政審批事項(xiàng)程序化、規(guī)范化和無紙化操作。這不僅規(guī)范了行政權(quán)力行使，放寬了對市場的限制，并給予其更多自主權(quán)，同時提高了行政效率。

　　“放管服”作為新時代我國政府改革的頂層設(shè)計和重要的改革思路，是在深化行政體制改革、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化初見成效的背景下形成的。自2015年5月明確提出“放管服”之后至2018年6月，李克強(qiáng)總理先后在相關(guān)會議上提出“深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革是推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。各級政府要樹立大局意識，以政府減權(quán)限權(quán)換來市場活力和社會創(chuàng)造力的發(fā)揮”。

　　應(yīng)當(dāng)指出，“放管服”改革設(shè)計是我國行政改革的階段性和連續(xù)性的統(tǒng)一，既體現(xiàn)了我國行政改革的歷史傳承，也彰顯了新時代行政發(fā)展的時代創(chuàng)新。自改革開放始，我國行政改革經(jīng)歷了初期的精簡機(jī)構(gòu)和簡政放權(quán)階段、20世紀(jì)90年代社會主義市場經(jīng)濟(jì)建立后的加強(qiáng)宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管階段以及21世紀(jì)初以來強(qiáng)化公共服務(wù)的服務(wù)型政府建設(shè)階段。“放管服”改革在行政改革40年經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將以往針對特定時期行政改革的階段性理念和舉措加以創(chuàng)造性整合，使其體現(xiàn)出改革設(shè)計的整體性、改革要素的關(guān)聯(lián)性和改革實(shí)踐的協(xié)調(diào)性。

　　二、“放管服”改革的內(nèi)在邏輯

　　從時代發(fā)展的角度來看，“放管服”改革具有階段性與連續(xù)性相統(tǒng)一的特征;從具體內(nèi)容來看，改革開放以來“放管服”改革通過不同的實(shí)踐探索積極轉(zhuǎn)變政府職能，歸根結(jié)底，體現(xiàn)了行政理念、行政方式和行政模式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯。

　　(一)傳統(tǒng)行政理念向現(xiàn)代行政理念的轉(zhuǎn)變

　　有學(xué)者指出，行政理念是行政的“靈魂”，深刻影響著行政目標(biāo)、行政組織、行政人員以及行政機(jī)制的運(yùn)行[1]。在傳統(tǒng)行政管理之下，政府部門及行政人員通常奉行一種“權(quán)力至上”的行政理念，主要表現(xiàn)為強(qiáng)權(quán)力，弱服務(wù);強(qiáng)審批，弱監(jiān)管。一些政府部門“以批代管”或自行擴(kuò)大審批使用范圍，在主體準(zhǔn)入階段設(shè)置較高門檻，限制企業(yè)或個人獲得市場主體資格，而對于已獲準(zhǔn)進(jìn)入市場的主體，監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位，另外，政府工作人員的服務(wù)意識相對較弱。

　　現(xiàn)代行政強(qiáng)調(diào)政府“服務(wù)至上”和責(zé)任意識和服務(wù)意識。推行“放管服”改革以來，政府持續(xù)減少行政審批事項(xiàng)，簡化行政審批程序。同時，政府將審批職能和監(jiān)管職能相分離，實(shí)行審管分離，相對集中行使行政審批權(quán)， 探索高效、快捷的便民服務(wù)方式，降低市場準(zhǔn)入門檻，方便市場主體準(zhǔn)入。數(shù)據(jù)顯示，2018年全國各類市場主體比2012年底增加了80%以上。[2]“放管服”改革體現(xiàn)了政府行政理念的轉(zhuǎn)變和更新。

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