突發公共事件審計作用：理論基礎、實踐經驗與因應策略

　　摘 要：文章總結突發公共事件國家審計監督作用的實踐經驗，研討重大突發公共事件背景下國家審計監督中預防、預警、糾偏、修復、反饋等監督作用的充分發揮，特別是發揮重大公共事件資金、物資的審計監控作用，提高國家審計面對突發公共事件時的審計質量和審計監督效率。

　　本文源自李建清; 徐萍; 楊京鐘， 遵義師范學院學報 發表時間：2021-06-23

　　關鍵詞：國家審計;突發公共事件;審計作用

　　一、問題的提出

　　近年來，我國應對各類公共危機事件的緊急援助物資和資金越來越多，且呈現多元化趨勢。各類公共事件突發后，如何監督管理有效防止公共事件防控和救助中的經濟犯罪，確保各種救災防控資金和物資使用合規安全，已經成為國家審計面臨的重大課題。當前已有的對重大突發公共事件國家審計監督作用的研究，大多從政府部門對公共事件治理、重大公共事件審計功能、公共事件跟蹤審計機制等方面開展，本文則在危機管理理論、國家治理理論、風險管理理論的基礎上，探究重大突發公共事件背景下國家(政府)審計監督作用的充分發揮，研討在重大公共事件不同階段國家審計預防、預警、糾偏、修復等監督作用，特別是發揮重大公共事件救災防控資金和物資的審計監控作用，并立足審計監督職能有針對性地提出國家審計在突發公共事件中發揮作用的具體思路，以最大限度發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用，促進廉政建設。

　　二、重大突發公共事件國家審計監督作用的實踐經驗

　　國務院于 2006 年發布的《國家突發公共事件總體應急預案》中，將突發公共緊急事件分為四類，即造成重大人員傷亡、財產損失、危害公共安全和生態環境破壞的事件。突發性公共事件的公共性，從客觀上需要國家審計提前介入，及時監督。政府實施全面公共社會管理(服務)職能的義務和職責迫切需要國家審計開展必要的審計經濟監督。國內外對重大突發性公共事件知情權和關注度的提升, 需要國家審計及時、公開提供客觀的救助信息與審計監督評價。鑒于此，國家審計重大突發公共事件作用的經驗表現在：

　　(一)頂層設計，建立一套標準的、操作性強的審計法律法規體系，指導監督突發性公共事件的審計工作

　　我國《審計法》(1995.01)、《審計法實施條例》(2010.05)、《國家審計準則》(2011.01)等相關審計法律法規，沒有明確規范突發性公共事件審計監督的指導、流程、內容、處理等具體內容，缺乏一套完善且行之有效的突發公共事件審計監督實施細則。但在國家治理理論指導下，國家早已建立了一套標準的審計法律、法規體系，用于國家監督一系列的審計監督規范行為。[1]我國《審計法》第 16 條、19 條、23 條規定，審計機關有義務對財政救助資金和社會捐贈資金進行審計監督，明確了國家審計機關在應對突發性公共事件中負有法律監督義務，確保國民經濟和社會的有機運行與良性發展。國家審計署下發《關于加強對防治非典型肺炎專項資金和捐贈款物進行審計監督的通知》(2003.05)明確要求，對防治 “非典”專項資金和捐贈款物開展監督審計, 這是政府首次開展跟蹤審計。國家審計署在《2008-2012 年審計工作發展計劃》中首次提出對重大突發公共事件要積極探索跟蹤審計監督制度。《國家審計準則》要求各級審計部門在跟蹤審計中發現的問題，應立刻向被審計單位通報，責令其清理、糾正和整改。 2008 年 5 月突發汶川地震, 國家審計及時介入實現了抗震救災款物的合法、合規、合理管理和使用, 取得了良好的社會效益。2020 年 1 月突發新冠肺炎疫情重大公共衛生事件，國家審計署 2 月發布了《關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控財政資金和捐贈款物審計監督工作的通知》，要求將疫情防控財政資金和捐贈款物審計作為當前重大專項審計任務，同時加強現場管理，強化審計質量控制，更好發揮審計在國家監督體系中的重要監督作用。具體監督情況見表 1。

　　(二)黨委領導，各級政府密切協同，完善應急突發事件的審計標準體系和審計運行機制，發揮審計監督突發性公共事件的糾偏整改作用

　　在審計“免疫系統”理論指導下，突發公共事件審計監督作用的發揮必須依靠各級黨委和政府的堅強領導，這是重大突發性公共事件審計的堅實基礎。審計監督要富有成效以及充分發揮突發性公共事件的糾偏整改作用，必須依靠各級黨委政府及相關部門的通力配合。一是每次突發公共事件均需緊急組建具有相關專業背景和豐富經驗的審計干部隊伍迅速開展審計監督。秉承“平戰結合”的審計理念，即一般情況下審計人員開展常規性的審計項目和審計任務，一旦發生突發事件就啟動應急審計，迅速轉換身份，集合內部審計、軍隊審計、社會審計(第三方審計)等多元化專業背景的各類審計力量，形成合力開展特殊時期不同類型的款物審計監督活動。[7] 二是采取靈活高效的運行機制體制。為保證特殊時期的高效審計，各級黨政密切協同，建立黨政同責領導，構建重大突發公共事件審計監督垂直管理和審計處置管理運行機制，集中統一部署物款審計監督項目任務，運用現代化信息手段，充分共享信息數據并快速反饋，提升特殊時期的審計監督效率。三是審計機關構建科學合理的審計標準體系。國家審計本質上可以很好發揮預警、糾偏與反饋作用，因而構建重大突發公共事件審計的評價標準體系，既要考慮傳統績效審計評價標準中的經濟性、效果性、效益性，還要多維度設置體現反映民生、政府效能、響應程度、風控水平、管理效能、信息公開時效、問責效果等指標評價體系。[3] 四是建立事后審計問責機制。國家審計機關依法擁有行政處罰權, 以及提出突發公共事件處罰意見和建議的權力。審計機關優化審計問責程序、迅速啟動問責機制，從重從快處理被審計人和相關責任人，消除社會民眾的不良情緒，有力保障特殊時期審計成果落地，高效整改，從而充分發揮突發性公共事件的審計糾偏整改作用。

　　(三)精準施策，以戰略思維、底線思維、創新思維、聯動思維為理念，充分發揮突發性公共事件“治已病”“防未病”的審計作用

　　凡事預則立，不預則廢。早發現、早預警、早干預是防控包括突發性公共事件風險的普遍做法和一般規律。在危機管理理論指導下，面對突發性公共事件中各類資金(捐贈)、物資分配面臨的經濟風險，國家審計應貫徹底線思維，審計監督挺在前面，走在前頭，掌控國家審計的主動權。鑒于此，在特殊時期審計監督中，應以《國家突發公共事件總體應急預案》為指南，以戰略思維、底線思維、創新思維、聯動思維為理念，以早發現、早預警、早干預為監督目標，強化突發公共事件審計“經濟體檢”，[4]制定完善的突發公共事件審計預案，做到早期預測、實時介入，適時研判、及時監督，高效運行，滿足預防突發公共事件的迫切需要。在審計監督中，適時將突發事件監督服務轉變為從突發事件視角研判審計監督的制度性安排。在做好審計常態化“經濟體檢”基礎上，對公共事件突發的特殊時期專門開展全方位、全過程的跟蹤審計。同時,在風險管理理論指導下，適應“查防治結合”審計理念，從審計的視角關注潛在風險，將國家審計的“關口”前移，充分發揮國家審計獨立客觀、專業精準、觸角廣泛、反應迅速等方面的優勢，做好對突發公共事件經濟領域風險的早期預測及研判，及早發現重大事件在經濟領域中的傾向性、苗頭性風險隱患 [5] ，強化各類公共事件經濟風險感知的敏銳度、前瞻性和時效性，及時跟蹤、排查和預警重大公共事件防控中的各種物資、資金異常信息，營造有利于警示和提醒突發公共事件處置的審計監督保障氛圍，更好發揮國家審計在突發公共事件中“治已病”“防未病”的審計作用。

　　三、發揮重大公共突發事件國家審計監督作用的思路

　　(一)開展事前、事中、事后等全方位、全流程、全過程的重大突發公共事件跟蹤審計監督

　　在危機管理理論和風險管理理論指導下，面對巨大資金款物分配、眾多受災受眾群體的救助以及時不我待的應急處置緊急需求，傳統的人工審計檢查手段、事后的審計介入、固化的現場審計模式、單一的取證方式和限時的辦結程序等審計監督流程，已經不符合時代發展的需要了，必須與時俱進加以改革和創新，以適應突發公共事件特殊時期應急審計的客觀要求。基于此，審計機關需要依據不同管理階段，有重點地開展全方位、全流程、全過程的重大公共事件國家跟蹤審計。

　　一是事前審計監督。在危機管理理論指導下，著眼預防，從審前調查開始發揮審計的預防作用。審計機關應根據公共事件的影響、大小、處置特征等開展前置管理審計。對各種苗頭性、傾向性問題，提前預警，增強公共事件事前防控預警響應工作的科學性、精準性和靈敏性。通過專項調查、委托審計等方式開展風險評估、慈善管理等公共事件突發前預防階段的事前審計監督。[6] 重點審計公共事件事前應急預案制定的科學性，審計調查內容的完整性，審計監督方案制定的科學性和可行性、突發事件風險監測評估體系的合理性和有效性、事前審計監督程序等。鑒于公共事件未發生，審計人員可憑借其職業判斷和專業素養依據公共事件發展情形靈活應對，僅需圍繞突發事件發展預期在審計監督流程和內容上進行刪減和優化。審前調查和前置管理審計，具有主動性、及時性、靈活性等特點，可以發揮審計監督的預防作用。

　　二是事中審計監督。在風險管理理論視域下，公共事件處置中可能會弱化政府執行力，以及產生救助資金和社會捐贈物資發放不規范、財務不明細，貪污挪用等違規違法行為。為此，圍繞突發公共事件中的資金分配、醫療救治、物資保障、交通運輸、市場監管、防控履職等重點領域和方向，開展全程審計督查，發揮審計監督及時干預、糾偏的作用，增強審計處置保障能力。(1)針對防控財政資金，重點審計公共事件防控政策落實情況、處置決策快速反應、責任主體行為合規等情況，借助現有開發的政府金審工程、人大預算聯網監督系統、財政云等官方軟件和官方網絡，高質量采集所要監督的公共事件審計數據和送達電子數據 [7] ，同時運用微信、電話問詢、QQ 視頻、騰訊會議等便捷方式開展項目審計核實。(2)針對社會捐贈款物，重點審計民間捐贈發起者募集資格的真實合法性、資金管理合規性、管理運營規范性、財務信息透明性、受助群體受益面的大小、受益群體的滿意度高低等內容。同時采取實地清點、逐筆核實和現場審計等方法，創新運用貨幣流水、支付寶、物流掃碼等方式核對捐贈款物流向及用途等。(3)針對政府財稅政策實施與落實，重點審計各類政策在突發公共事件各個環節和復工復產具體實施的便利性、及時性、暢通性、精準性、統籌性、關聯性、有效性、服務滿意度等。(4)調用政府建設的稅務征收、人社管理、非稅收入、社會保險等相關大數據系統，實行審計數據的共建共享，[8]同時輔助非現場審計方法審計公共事件各類設備物資的稅前扣除、各種緊急設備進口關稅免征、增值稅退稅、防控物資物流運輸增值稅、車船稅減免、醫務人員個人所得稅減免、城鎮土地使用稅和企業(個人)房產稅減免等財稅優惠政策讓減免內容真正落地。事中審計具有綜合性、及時性、靈活性等特點，在公共事件防控中具有教育、警示、威懾的作用。

　　三是事后審計監督。重點審計突發事件災后重建、社會輿情信息披露、審計問責等內容。(1)基于防控救治和恢復重建兩個關鍵環節，分類開展審計督查。圍繞防控救治工作，重點審計生活物資和醫護物資供應鏈、物流鏈、信息鏈等的流向和分配情況。[9] 圍繞恢復重建重點審計行業企業復工復產中各種財稅優惠政策的落地執行情況;對重點醫療設施工程項目的施工實施無縫跟蹤審計;對囤積居奇、假冒偽劣、哄抬價格等違法行為進行審計監督，督促并維護公共事件后期良好的營商環境。(2)基于社會輿情開展現場核實審計。在特殊時期改變審計公告發布模式，及時發布審計結果。審計監督結果可通過微信公眾號、自媒體、新聞發布會、社交軟件、新聞媒體專訪等多樣化的方式迅速發布審計公告信息，之后在審計官方網站和主流媒體發布正式的審計稽核公告，消除各種謠言，對社會輿論起良性導向作用。(3)鑒于突發公共事件的緊急性、突發性和時效性等特征，其審計問責機制在特殊時期需要迅速啟動，并優化審計問責程序。在滿足人民群眾審計知情權的基礎上，應從重從快處理違法違規責任人，消除民眾不滿情緒，實現公共事件審計信息價值的最大化和審計建設性作用的最大化，發揮審計為社會公共需要服務的良性互動作用。

　　(二)探索開展系統性、常態化公共事件防控審計，發揮國家審計在國家治理現代化中的作用

　　重大公共事件財政資金和捐贈款物的審計監督是一種新生事物，審計糾偏處置是一個復雜的系統工程，需要與時俱進創新審計監督方式方法，探索常態化的公共事件國家審計工作。為此，審計部門應根據突發事件的預防、處置、響應、恢復等內容有目的地開展系統化、常態化的審計監督。一是從公共事件的特征出發，把握災(疫)情防控審計的定位和特點，依托國家審計在監督重大公共事件領域具有的專業性強、信息獲取多、監督范圍廣等優勢，強化應急管理經濟監督，維護保障好人民群眾的根本利益。二是建立常態化公共事件審計體系，通過對管理制度、流程、程序等的具體檢查，審查公共事件管理制度的健全性和有效性，重點審計監督突發公共事件中的風險評估和預警、預案編制、應急響應、資源規劃與儲備、事件處置、事件后恢復等 [10] ，審查評價公共應急管理系統建設的科學性和可行性。三是重點審查中央和地方政府決策部署和政策執行是否保障有力，是否有懶政怠政、形式主義等行為，是否達到公共事件預期的防控效果，是否存在因局部利益、個人利益、一己之私而出現各種救助資源重復投入或浪費等違規現象。四是開展公共事件信息溝通審計。通過對公共事件處置和防控中的信息采集、響應緩急、響應程度、傳播管理等審計檢查，揭示公共事件信息溝通不及時、信息溝通障礙、輿情傳播信息失真等問題，并提出審計整改意見與建議，充分發揮審計監督的糾偏作用。

　　(三)利用大數據技術優勢，開展“互聯網﹢公共事件”全過程的跟蹤審計

　　高效的信息化審計能夠有效提升公共事件審計監督的執行效率，提升跟蹤審計質量。眾所周知，公共事件發生的事前、事中、事后各階段的資金、物資項目多、風險大，審計機關受自身人員、時間、精力、能力、任務等主客觀因素的制約，依靠傳統的審計方式方法已不能開展全過程跟蹤審計，因此，需要創新審計監督方式方法和模式，充分利用大數據技術優勢，開展“互聯網﹢公共事件”全過程的跟蹤審計。具體而言：一是在風險導向審計理念指導下，加速審計監督的數字化轉型，采用更為廣泛更加成熟的數字化技術、互聯網技術、5G技術等現代科技;在提升公共事件審計證據收集效率上，可采取從客戶內部向客戶所處外部環境“由內而外”的審計監督方法;在合理分配審計時間上，采取內部挖潛改造，構建行業企業審計數據庫和信息收集分析審計系統“由外而內”的審計監督方式。二是跟蹤審計方法和監督手段需要高度信息化。采用“互聯網﹢公共事件”和現代高科技信息技術，對突發公共事件審計各階段、各時期分散的物資、資金等審計信息進行統一的協調管理和充分使用，這是提升審計監督效率和審計技術的必然。三是采用北斗、GPS 等空間定位先進設備輔助公共事件跟蹤審計。充分發揮互聯網絡平臺的便捷功能，創新實施遠程互聯網跟蹤審計，利用遠程授權監控系統(平臺)，[11]通過錄像、錄播、錄音和圖片對審計內容和對象進行核驗和評價。在審計軟件的輔助下完善跟蹤審計網絡技術平臺，確保跟蹤審計監督的時效性。四是充分利用大數據技術優勢，構建災中審計資料項目庫、災后重建審計項目庫、審計重點項目庫、審計糾偏處罰項目庫等多用途、互聯互通、互聯互享的突發事件跟蹤審計數據庫。對上述項目數據庫動態數據進行綜合評判，跟蹤掌握審計過程中賑災款物、災后重建項目等的情況，發現跟蹤審計線索，確定審計重點，準確摸排恢復重建工作的實施狀況和重點項目的管理情況，不僅能大大降低跟蹤審計監督成本、提升審計工作效率，而且還能為審計機關制定相關工作計劃和審計監督方案提供可靠依據，提高突發公共事件審計監督工作的信息化能力和審計監督水平。

　　(四)健全和完善突發公共事件審計法規制度和應急審計監督機制

　　一方面，突發公共事件審計作為一種新型的監督方式，目前還處于初始發展階段，其相關的法律法規、審計流程、審計程序、審計內容、重點難點、問題定性辦法、審計糾偏處理等方面均不完善，導致審計機關及審計人員在具體實踐中難以準確把握界限，實施精準審計。鑒于此，亟需建立健全和完善突發公共事件審計法規制度和應急審計監督機制。法規制度方面：(1)健全公共事件法律法規方面，建議全國人大及其常委會在現行《中華人民共和國審計法》中增加特殊時期重大突發性公共事件審計監督內容，包括審計目的、審計程序、審計規范、相關權利義務、處罰措施等。(2)完善突發事件審計規章制度方面，制定《重大突發性公共事件審計實施細則》和《重大突發公共事件經費物資審計操作指南》，特別是具體明確“容錯免責”措施、懶政怠政情形、防控政策界限、糾偏內容和特殊時期獎懲措施等審計監督相關操作規章制度。[12]

　　機制體制方面：(1)完善突發公共事件審計應急機制。包括健全審計資源調動等審計應急預案，對突發事件經費物資審計的流程、重點、方法、內容、目標、措施等進行明確規范。(2)建立高效的審計部門協同機制體制。審計機關加強與民政、財政、稅務、慈善團體等相關部門的溝通與協作，掌握更多突發公共事件的精準救助信息，以利于審計評判和審計監督。(3)建立審計信息溝通傳遞機制。在公共事件處置特殊時期開展物資、資金、懶政怠政等專項審計，對審計相關信息進行有目的的采集、加工、整理、溝通、傳輸。通過建立健全信息溝通機制，關注公共事件各種突發信息，確保信息上情下達，同時審計機關應充分利用外部信息，與當地防控指揮部門通力合作，獲取被審計單位物資和資金使用的對稱信息和突發事件的發展態勢，強力提升突發事件審計監督績效。