大數(shù)據(jù)背景下PPP項目跟蹤審計風(fēng)險分析與應(yīng)對建議

　　【摘 要】大數(shù)據(jù)技術(shù)在PPP項目跟蹤審計中的高效應(yīng)用可顯著提升審計效率與技術(shù)水平，但由此引發(fā)的PPP項目管控風(fēng)險也不容忽視。文章旨在分析PPP項目跟蹤審計人員、組織、合同違約與資金管理風(fēng)險，提出加強復(fù)合型審計人才培養(yǎng)、明確各方審計責(zé)任與義務(wù)、規(guī)范評價“物有所值”與財政承受能力的應(yīng)對建議，逐漸規(guī)避跟蹤審計風(fēng)險，以強化PPP項目跟蹤審計職能。

　　【關(guān)鍵詞】大數(shù)據(jù);PPP項目;跟蹤審計;政府審計;層次分析法

　　張紹寧 時代經(jīng)貿(mào) 2021-12-29

　　PPP項目跟蹤審計流程分析

　　為保證工程項目持續(xù)健康推進以及資金與資源的充分利用，審計部門一般會對PPP項目展開全過程跟蹤審計。以PPP項目整個生命周期為基礎(chǔ)，審計部門按照項目特點和有關(guān)審計標(biāo)準(zhǔn)，制定審計方案，確定不同階段目標(biāo)與重點內(nèi)容。針對審計過程中出現(xiàn)的問題，提出全方位覆蓋的監(jiān)督審計意見與對策，從而保證PPP項目順利執(zhí)行，實現(xiàn)資金使用的合理有效(見圖1)。我國PPP項目跟蹤審計流程主要包括項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行與項目移交五個階段。在項目識別階段，PPP項目主要由政府或社會資本發(fā)起，其中由政府發(fā)起的次數(shù)占比較多。財政承受能力與物有所值評價是項目識別階段重要的內(nèi)容，需采用科學(xué)方式展開項目的評估和篩選。在項目準(zhǔn)備階段，一般情況下由政府審計部門主導(dǎo)完成，其他參與主體輔助完成，主要負責(zé)項目方案編制與選擇。在項目采購階段，社會資本方需根據(jù)項目實施進程，對供應(yīng)商單位的資格預(yù)審和采購問價的編制和評選。緊接著，審計部門通過與審核合格的社會資本方展開交流談判，明確利潤分配，繼而采用簽訂合同方式，確保雙方責(zé)任關(guān)系。

　　在項目執(zhí)行階段，項目公司進行管理與分配建設(shè)資金，步入項目運營過程。項目執(zhí)行建設(shè)階段，審計部門完成對其各項工作的監(jiān)督預(yù)審核，對于融資管理和績效檢測的評估等，定期提交項目審核報告，確保信息公開透明。在項目完工移交階段，私營部門按照合同簽訂內(nèi)容，對PPP項目展開運營。在實現(xiàn)運營許可之后，私營部門對PPP項目進行移交。在此過程中，政府審計部門需對 PPP項目展開測試，測試合格之后，根據(jù)合同內(nèi)容規(guī)定，與私營部門展開資產(chǎn)交割與績效評估。從上述流程中可以看出，PPP項目跟蹤審計實際上是項目建設(shè)中風(fēng)險分配與轉(zhuǎn)移過程，但尚未實現(xiàn)風(fēng)險的管控。而在引入相關(guān)參與主體進入到項目建設(shè)時，會增加諸多不可控風(fēng)險。

　　大數(shù)據(jù)背景下PPP項目跟蹤審計風(fēng)險分析

　　(一)人員風(fēng)險

　　在PPP項目審計過程中受大數(shù)據(jù)環(huán)境影響，審計人員出具不合理審計報告，使項目難以達到預(yù)期績效，進而提高審計風(fēng)險。具體表現(xiàn)在兩方面：一是審計程序風(fēng)險，即審計人員按照審計法規(guī)實施的項目審計計劃、填制項目審計報告、完成審計項目驗收的全過程步驟。具體審計工作開展中，審計人員一般會根據(jù)自身經(jīng)驗，自動略過某一個流程，或者未能按照審計程序執(zhí)行審計工作，出現(xiàn)少執(zhí)行與重復(fù)執(zhí)行現(xiàn)象，這都會造成審計程序風(fēng)險;二是審計報告風(fēng)險。即審計人員在進行一系列審計工作后，對PPP項目發(fā)表的審計評價與處理處罰意見。針對這些報告，審計人員依據(jù)法律法規(guī)與項目指標(biāo)，衡量PPP項目完成情況、項目負責(zé)人履約情況與績效情況。其中，由于審計人員對同一項目環(huán)節(jié)審計判斷存在較大差異，所依據(jù)的法律法規(guī)也有所不同，導(dǎo)致審計報告出具差異較大。且PPP項目涉及責(zé)任主體較多，審計人員對相關(guān)責(zé)任主體的違法行為界定也不相同。該種情況下，審計人員所發(fā)表的審計意見與處罰建議可能出現(xiàn)不恰當(dāng)現(xiàn)象，由此引發(fā)審計報告風(fēng)險。

　　(二)組織風(fēng)險

　　在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，海量信息滲入PPP項目。傳統(tǒng)審計組織已無法對現(xiàn)代化PPP項目開展跟蹤審計工作，由此引發(fā)組織風(fēng)險。一方面，相關(guān)企業(yè)組織亦或社會資本為順利獲取PPP項目，可能將財務(wù)狀況差、項目融資能力不足、完工能力弱等數(shù)據(jù)信息進行隱瞞。例如，PPP項目建設(shè)過程中，發(fā)起人未按照規(guī)定投入相應(yīng)建設(shè)資金，以及在項目融資過程中采用不恰當(dāng)措施套取融資，增加組織產(chǎn)生風(fēng)險的概率。另一方面，PPP項目采取的核算方式與核算制度缺乏，加劇審計核算風(fēng)險。當(dāng)前PPP項目采用的會計核算方式與制度，主要來源于企業(yè)會計準(zhǔn)則建設(shè)經(jīng)營轉(zhuǎn)移制度(持續(xù)趨同和等效)。這一會計核算方式，明顯與PPP項目跟蹤審計流程不匹配，缺乏較多審計環(huán)節(jié)。加之當(dāng)前我國審計部門尚未根據(jù)審計流程形成跨級會計核算規(guī)定，這會降低PPP項目會計信息質(zhì)量。

　　(三)合同違約風(fēng)險

　　一是不完全契約風(fēng)險。根據(jù)不完全契約理論，在 PPP項目中，受限于交易事項不確定性、有限理性與信息不全面性，導(dǎo)致項目合同無法擬定完全契約。PPP 合同存在交易復(fù)雜性，故雙方在簽訂合同過程中極易出現(xiàn)不完全契約性，從而無法避免合同內(nèi)存在尚未確定的事項。例如，受大數(shù)據(jù)環(huán)境影響，PPP項目中的風(fēng)險分擔(dān)、社會資本退出、政府補償?shù)确矫鏁艿轿磥硎马楊A(yù)期和判斷的制約。加之部分項目管理者依靠經(jīng)驗判斷，尚未具備大數(shù)據(jù)思維方式，導(dǎo)致項目合同難以面面俱到;二是“物有所值”定量評估風(fēng)險。PPP 項目跟蹤審計的另一構(gòu)成因素是“物有所值”。“物有所值”是對采購貨物、服務(wù)與工程生命周期成本的關(guān)注，包含項目開展的初始成本、處置成本及運營成本。現(xiàn)階段，針對PPP項目中“物有所值”評價，審計部門主采用定性與定量兩種評價方式。前者是依托PPP 項目建設(shè)實際情況而定;而后者尚未擁有統(tǒng)一判斷標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上導(dǎo)致PPP項目跟蹤審計所選用的項目評價資料更多參照職業(yè)判斷與國外成功案例，這會極大增加相關(guān)機構(gòu)的評價風(fēng)險。

　　(四)資金管理風(fēng)險

　　在引入大數(shù)據(jù)技術(shù)之后，社會資本可以通過大數(shù)據(jù)查詢當(dāng)前所有PPP項目，并針對具有良好收益的項目進行投資，這為PPP項目建設(shè)資金來源帶來較大變化。社會資本的投入可能增加證券化資金投入與其他項目資金的注入。但受投資人道德風(fēng)險影響，PPP項目權(quán)益資本與融資可能在規(guī)定時間內(nèi)無法到位。資金注入不及時，將會嚴(yán)重拖緩項目建設(shè)進程與完工情況。資金使用方面，傳統(tǒng)PPP項目建設(shè)過程中，專項資金只能為專款專用。伴隨著資金來源方式的多元化，部分企業(yè)數(shù)據(jù)量遠高于審計系統(tǒng)數(shù)據(jù)內(nèi)存量，導(dǎo)致審計數(shù)據(jù)出現(xiàn)無法被讀取現(xiàn)象，嚴(yán)重加劇PPP項目資金使用風(fēng)險。加之針對 PPP項目的智能化資金審計風(fēng)險識別體系不夠成熟，導(dǎo)致資金使用過程中無法識別出具體可能出現(xiàn)風(fēng)險的環(huán)節(jié)。該種情況下，項目管理者將可能采取不恰當(dāng)措施來提高資金使用效益，極大降低資金管控性。

　　大數(shù)據(jù)背景下PPP項目跟蹤審計風(fēng)險的應(yīng)對建議(一)加強復(fù)合型審計人才培養(yǎng)，強化審計職能

　　首先，針對審計人員能力的提升，政府或?qū)徲嫏C構(gòu)要加強對審計工作人員PPP項目專員培訓(xùn)。審計部門借助科學(xué)有效培訓(xùn)，培養(yǎng)一批復(fù)合型高精尖人才，提高整體項目跟蹤審計質(zhì)量，促進PPP項目跟蹤審計工作科學(xué)、高效與專業(yè)開展。其次，政府部門或者審計機構(gòu)也可以搭建投資審計中心，培養(yǎng)高素質(zhì)、專業(yè)化項目跟蹤審計人員。最后，審計部門通過線上資源交流與跨區(qū)域合作，實現(xiàn)審計人員的相互借調(diào)、合作，解決PPP項目審計工作人員能力參差不齊問題。此外，基于審計人員專項技能過硬的基礎(chǔ)上，加強大數(shù)據(jù)思維培訓(xùn)，并為其提供實際操作方面的專業(yè)指導(dǎo)，從而更好識別PPP項目建設(shè)過程中可能存在的風(fēng)險。

　　(二)明確各方審計責(zé)任與義務(wù)，提高審計數(shù)據(jù)質(zhì)量

　　針對性明確各責(zé)任方審計職能，提高審計數(shù)據(jù)質(zhì)量，有序推進PPP項目建設(shè)。首先，審計單位要重視設(shè)計單位、供貨單位與其他監(jiān)督單位的選擇，判斷其是否具備提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的實力和資質(zhì)，觀察其是否嚴(yán)格按照《中華人民共和國招投標(biāo)法實施條例》進行對應(yīng)程序監(jiān)督。其次，相關(guān)部門要借助大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)審查相關(guān)單位是否具備良好的資質(zhì)與信譽，調(diào)查其是否具備承接PPP項目建設(shè)的資金要求，提高PPP項目跟蹤審計的真實性。再者，對PPP項目采取全過程跟蹤審計監(jiān)督與服務(wù)，既要分環(huán)節(jié)突出審計重點，也要重視社會資本的利益與項目建設(shè)的質(zhì)量安全。最后，聘請審計監(jiān)測領(lǐng)域且具備一定數(shù)據(jù)分析能力的專業(yè)人士，根據(jù) PPP項目實際需要，對需要跟蹤審計的領(lǐng)域進行審查與復(fù)核，保證審計職能落到實處。

　　(三)充分借助大數(shù)據(jù)手段，堅持全過程跟蹤審計

　　在保證審計數(shù)據(jù)安全前提下，基于審計機構(gòu)或相關(guān)政府部門的大數(shù)據(jù)分析工具，加大對審計招標(biāo)控制價與招投標(biāo)過程的監(jiān)督力度。一方面，合理制定PPP項目工程招投標(biāo)報價。政府或項目管理者應(yīng)重視對大數(shù)據(jù)工具應(yīng)用實現(xiàn)能力，關(guān)注審計PPP項目工程量清單招標(biāo)控制價相關(guān)數(shù)據(jù)，嚴(yán)格把控工程量清單編制質(zhì)量。另一方面，相關(guān)機構(gòu)、部門要完善智能化預(yù)警平臺，加強對 PPP項目涉及基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)與重大公共產(chǎn)品的審計監(jiān)督。對此，審計機關(guān)應(yīng)不斷收集、積累PPP項目涉及建設(shè)流程、資金使用、招投標(biāo)等每一個環(huán)節(jié)的審計數(shù)據(jù)，并進行實時動態(tài)化管控，保證項目招投標(biāo)過程公開透明，提高社會資本參與PPP項目投資質(zhì)量。

　　(四)規(guī)范評價“物有所值”與財政承受能力，提高審計效率

　　PPP項目在進行采購之前，審計部門應(yīng)先對其“物有所值”展開驗證。首先，審計部門借助量化工具與數(shù)據(jù)對PPP項目的采購成本、收益與風(fēng)險進行合理計算與比較，合理決定PPP項目跟蹤審計模式。其次，評估過程中，審計部門綜合分析PPP項目合同內(nèi)容中的成本、建設(shè)周期、產(chǎn)品規(guī)范選擇等每一階段，確保跟蹤審計有序開展。尤其是對于財政承受能力而言，審計部門在審計過程中要結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，確保審計結(jié)果的準(zhǔn)確性。最后，審計部門應(yīng)實時關(guān)注PPP項目建設(shè)中每一年度財政使用狀況，通過對比預(yù)測比率，不斷調(diào)整年度財政支出，保障每年財政對PPP項目的投入不超過10%紅線。