論文摘要：目前,我國港口資源整合主要由政府通過行政或法律手段進(jìn)行推動和調(diào)控。但是,政府取代市場配置功能容易導(dǎo)致低效率,港口資源整合總體應(yīng)遵循“政府引導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、市場導(dǎo)向、因地制宜、協(xié)調(diào)發(fā)展”原則。港口資源的整合一定要符合地區(qū)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)和運輸?shù)劝l(fā)展特點,實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。
引言
近年來,全國從北到南,沿海港口紛紛進(jìn)行港口整合,沿海各省市從區(qū)域和國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展新高度爭相為富民強(qiáng)省布局謀劃。國內(nèi)很多專家學(xué)者對港口資源整合作了比較深入的研究和探討,并提出很多有益的建議。本文將在此基礎(chǔ)上,結(jié)合實際就我國港口資源整合進(jìn)行分析探討,并提出有針對性的政策建議。
1 我國沿海港口資源整合現(xiàn)狀
1.1 廈門港和漳州港
1.1.1 整合概況
(1)第一次整合。2005年12月31日,廈門市的5個港區(qū)與廈門灣內(nèi)漳州市行政區(qū)劃的3個港區(qū)組成廈門港,成立廈門港口管理局。這次整合跨行政區(qū),由廈門市政府代管,職能包括港政、航政和水路運政。
(2)第二次整合。2010年8月31日,漳州行政區(qū)內(nèi)未并入廈門港的港區(qū)全部并入廈門港,撤銷漳州市港口管理局和東山縣港務(wù)管理局,由整合后的廈門港口管理局統(tǒng)一管轄廈門、漳州兩市行政區(qū)劃內(nèi)所有港區(qū)。
1.1.2 整合特點
(1)淡化行政區(qū)劃。撤銷原漳州市港口管理局,成立廈門港口管理局漳州分局,同時撤銷廈門市港務(wù)局,最終組建廈門港口管理局,作為對全廈門灣港口、航道和水路運輸實施行政管理的交通行政管理部門,實現(xiàn)生產(chǎn)調(diào)度、港政、航政、引航、規(guī)劃建設(shè)和統(tǒng)計管理“六統(tǒng)一”,廈門優(yōu)惠政策也同時惠及漳州行政區(qū)內(nèi)港區(qū)。
(2)統(tǒng)一開發(fā)。按照市場運作規(guī)律,廈門、漳州和漳州開發(fā)區(qū)兩市一區(qū)的大型港口企業(yè)互相參股,組建形成新的港口投資開發(fā)主體,參與收儲開發(fā)廈門、漳州行政轄區(qū)港口岸線及配套的陸域和水域,參與廈門港大型港口項目建設(shè)經(jīng)營。整體成片規(guī)模開發(fā)整合后的廈門港,帶動調(diào)整港口產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),推進(jìn)廈門港向規(guī)模化、集約化方向發(fā)展。
1.1.3 整合中的不足
(1)同港同策問題。雖然同屬于一個關(guān)區(qū)但是海關(guān)收費難以統(tǒng)一。
(2)行政資源整合問題。要將人、財、物全部整合在一起,難度比較大,如退休人員的移交問題、土地規(guī)劃使用問題,尚需要時間予以協(xié)調(diào)。
(3)政策法規(guī)整合問題。目前港口方面的法律多,但是行業(yè)主管部門權(quán)威性不夠,《港口法》中關(guān)于港口審計方面的職權(quán)非常模糊,在協(xié)調(diào)關(guān)系上,行政管理的力度和手段不夠,港航人員隊伍參差不齊。
(4)整合層面問題。目前,廈門漳州港口企業(yè)較分散,港口企業(yè)僅進(jìn)行行政區(qū)域規(guī)劃的整合,未從企業(yè)層面進(jìn)行整合。
1.2 寧波港和舟山港
1.2.1整合概況
2005年12月,浙江省政府將寧波和舟山兩港合一,設(shè)立寧波―舟山港管理委員會,主要負(fù)責(zé)寧波、舟山港口的規(guī)劃管理和深水岸線的有序開發(fā),協(xié)調(diào)兩港一體化重大項目建設(shè)和兩港生產(chǎn)經(jīng)營秩序及有關(guān)規(guī)章制度的制定、執(zhí)行,負(fù)責(zé)兩港統(tǒng)計數(shù)據(jù)的匯總、上報和統(tǒng)一發(fā)布,以及協(xié)調(diào)兩港對外宣傳和招商引資工作。在兩港整合起步階段,寧波、舟山兩市港口行政管理部門仍按屬地管理原則依法行使具體港口管理職能;外貿(mào)船舶和貨物進(jìn)出港時,仍分別向?qū)幉ā⒅凵絻墒械目诎丁⒏劭诘裙芾聿块T及相關(guān)港口企業(yè)申請,其工作流程不變。
1.2.2 整合特點
(1)降低港口內(nèi)耗。2003年,浙江省政府專門成立省港口規(guī)劃建設(shè)委員會,并提出“四個統(tǒng)一”,即統(tǒng)一品牌、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)和統(tǒng)一管理。設(shè)立這個目標(biāo)以來,在寧波―舟山港口整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下,寧波―舟山港口整合進(jìn)展順利,有效降低了港口內(nèi)耗。
(2)保持適度競爭。由于既保留了港口經(jīng)營上的個體獨立性,又保留了適度競爭,因而改革進(jìn)程平穩(wěn)推進(jìn),整合未造成巨大震動。
1.2.3 整合中的不足
(1)港口行政管理職能不統(tǒng)一,多會產(chǎn)生利益沖突,對區(qū)域港口合力的發(fā)揮仍會產(chǎn)生不利影響。
(2)寧波港和舟山港整合后,雖然對外統(tǒng)一名稱,但實際運作中仍各自為政,獨立經(jīng)營,實質(zhì)上并未實現(xiàn)寧波港和舟山港整合發(fā)展。
(3)寧波港域和舟山港域分屬不同的港口、海關(guān)、邊檢等行政管理部門管轄,各管理部門在具體管理要求、管理程序等方面存在著一定的差異,易產(chǎn)生一些矛盾和不便。
1.3 北海港、防城港和欽州港
1.3.1 整合概況
2006年3月,在廣西壯族自治區(qū)政府的大力推進(jìn)下,北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理委員會宣告成立。2007年2月,廣西北部灣國際港務(wù)集團(tuán)成立,旨在統(tǒng)一整合防城、欽州和北海等3港以及沿海鐵路資源,充分發(fā)揮港口一體化和港鐵一體化的整體規(guī)模經(jīng)營優(yōu)勢,加快廣西區(qū)沿海港口資源整合。
1.3.2 整合特點
(1)統(tǒng)一規(guī)劃。成立北部灣(廣西)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理委員會,統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域開發(fā)建設(shè),協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各方關(guān)系和重大事項,研究制定區(qū)域開放開發(fā)具體政策措施,統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)經(jīng)濟(jì)區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大產(chǎn)業(yè)布局及岸線資源等重要資源的開發(fā)利用,對港區(qū)后方產(chǎn)業(yè)落戶和岸線開發(fā)實施前置審批政策。
(2)統(tǒng)一運營。在企業(yè)運作層面,成立北部灣港務(wù)集團(tuán),將沿海三大港口的建設(shè)、運營等權(quán)力收歸于統(tǒng)一。
1.3.3 整合中的不足
(1)獨家企業(yè)能力過大。由于行政管理體制與企業(yè)的體制機(jī)制不匹配,導(dǎo)致廣西北部灣港口集團(tuán)過于強(qiáng)勢,形成一家獨大的局面,從而出現(xiàn)廣西港口行政管理能力弱化現(xiàn)象。
(2)行政資源整合未到位。目前,北部灣3個港口僅進(jìn)行經(jīng)營資產(chǎn)整合,港口管理體制尚未理順。
(3)廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會辦公室沒有審批權(quán)。目前,審批實際是“灣辦”牽頭,由地方發(fā)改委、環(huán)保廳、交通廳、國土廳等8個部門成立一個岸線強(qiáng)制性審核領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行審批。
(4)引航問題。港務(wù)集團(tuán)的資源整合目前處于起步階段,引航、監(jiān)理仍分屬3個港口管理局,3個港口的資源尚未完全共享。
2 我國港口資源整合政策建議
2.1 淡化政府作用,加強(qiáng)市場功能
目前,我國港口資源整合主要由政府通過行政或法律手段進(jìn)行推動和調(diào)控。但是,政府取代市場配置功能容易導(dǎo)致低效率,港口資源整合總體應(yīng)遵循“政府引導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、市場導(dǎo)向、因地制宜、協(xié)調(diào)發(fā)展”原則。港口資源的整合一定要符合地區(qū)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)和運輸?shù)劝l(fā)展特點,實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。各級政府切不能違背市場經(jīng)濟(jì)和港口發(fā)展規(guī)律,主觀單純強(qiáng)行通過行政手段實現(xiàn)港口資源整合?？傊?港口資源整合應(yīng)該淡化政府作用,加大市場化力度,要以產(chǎn)權(quán)為紐帶,在因地制宜原則指導(dǎo)下,以市場需求為導(dǎo)向,以分層次的行政管理為主導(dǎo),優(yōu)化資源配置與區(qū)域港口之間的功能匹配,實現(xiàn)港口資源的有效整合。
2.2 完善法規(guī)建設(shè),加強(qiáng)法制觀念
目前,國家相關(guān)配套的法律法規(guī)多而雜,沒有形成完整的體系。如港航管理(港政、航政、水路運政)涉及到國家層面的法律法規(guī)有83部,國務(wù)院出臺的行政法規(guī)條例、細(xì)則逾300部,交通運輸部出臺的規(guī)章逾500部,省政府出臺的地方法規(guī)和規(guī)范性文件約600萬字。這么多的法律法規(guī)使港航業(yè)管理陷入混亂之中,使得在港口體系的總體規(guī)劃和布局、港口資源的開發(fā)和利用、港口企業(yè)的經(jīng)營管理等方面缺乏統(tǒng)一的法律保障,給港口業(yè)宏觀管理帶來一定的困難。因此,港口要加強(qiáng)法制觀念,港口經(jīng)營管理中遇到的問題盡可能通過法律法規(guī)來調(diào)整中央與地方、城市與港口、港口與港口及港口規(guī)劃與建設(shè)、經(jīng)營之間的關(guān)系,明確各自的權(quán)利和義務(wù),做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。
2.3 深化政府層級管理體制改革,防止權(quán)力利益化
港口體制改革的核心是將管理權(quán)下放地方且政企分開,原中央和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)完全下放到地方政府管理。在改革中也出現(xiàn)了一些問題,一方面,省級政府的職責(zé)并不明確,所以導(dǎo)致省主導(dǎo)港口資源整合的作用加大,削弱了地方政府的積極性;另一方面,在政企分開、權(quán)力下放地方后,一些地方港口建設(shè)熱情高漲、資源開發(fā)利用無序。因此,為實現(xiàn)港口可持續(xù)發(fā)展,港口行政管理權(quán)力應(yīng)凸顯層次化,根據(jù)不同的層次賦予不同的權(quán)力。例如,省級層面乃至交通運輸部主要進(jìn)行岸線審批、港口規(guī)劃;市級層面主要進(jìn)行港口經(jīng)營;地方層面主要進(jìn)行招商引資,尋找投資主體。要明確各級政府在港口發(fā)展中的引導(dǎo)作用,樹立各級管理部門的權(quán)威性,避免權(quán)力過于分散和多頭管理的現(xiàn)象出現(xiàn)。
2.4 防止名義上的整合,強(qiáng)調(diào)港口的專業(yè)化分工
國內(nèi)有些港口的資源整合僅停留在名義上。如果不對產(chǎn)權(quán)進(jìn)行調(diào)整,那就不是實際意義上的資源整合。一些港口只是為了統(tǒng)一港口吞吐量等數(shù)據(jù)而進(jìn)行形式上的整合,不能解決實際問題。目前,有一些港口名義上實現(xiàn)重組,實際上是聯(lián)而不合、各自為政。港口資源整合應(yīng)該有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,有利于港口效益提高。港口資源進(jìn)行整合后,如何進(jìn)行規(guī)劃定位、協(xié)調(diào)發(fā)展,是地方政府間必須共同面對的問題。在港口資源整合過程中,地方政府間最該強(qiáng)調(diào)的是專業(yè)化分工,而不是盲目求大求全。
2.5 順應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)潮流,明確港口整合方向
我國港口整合的方向,就是打造和建設(shè)中國自己的國際航運中心,實現(xiàn)我國港口產(chǎn)業(yè)的更新?lián)Q代,向第三代或第四代港口轉(zhuǎn)型。應(yīng)該借鑒國外經(jīng)驗,積極探索地主港模式和區(qū)港一體化整合模式,實現(xiàn)港口管理局對港口規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)、管理的完全統(tǒng)一,使區(qū)域內(nèi)港口的緊缺性資源在港口管理局規(guī)劃下實現(xiàn)優(yōu)化配置。另外,建議將港口管理局管轄范圍從碼頭延伸至后方物流園區(qū),港口管理局對碼頭和后方物流園區(qū)實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè),實現(xiàn)區(qū)港協(xié)調(diào)發(fā)展。
參考文獻(xiàn):
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