教師權利的法津保護

　　《中華人民共和國教師法》(以下簡稱《教師法》)對現階段教師的權利作了較為詳細的規定，主要包括了教育教學權、科學研究權、管理學生權、獲取報酬權、民主管理權、進修培訓權，等等。上述權利作為教師不可剝奪的法定權利，其實現不僅有賴于權利主體的積極作為，而且需要義務主體，尤其是政府積極創造條件為其提供制度上和法律上的保障。從法律保障方面來說，主要有以下兩個方面。

　　1實體法對教師權利的保護

　　實體保障是指以成文或判例等不同的法律形式明確規定教師的權利。我國教師的許多權利是有法律保障的。除了《教師法》，《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)也規定“教師享有法律規定的權利”;“國家保護教師的合法權益，改善教師的工作條件和生活條件，提高教師的社會地位”;“教師的工資報酬、福利待遇，依照法律、法規的規定辦理”;“違反本法規定，侵犯教師的合法權益，造成損失、損害的，應當依法承擔民事責任”。此外，還有許多根據《教師法》分則中的相關內容制定的教育行政法規，如國家專門制定、為保障中小學教師繼續教育得以順利實施的《中小學教師繼續教育規定》;為防止教師資格認定和聘任過程中侵犯教師權利現象出現的《教師資格條例》、《教師資格認定條例》以及《教學成果獎勵條例》、《教師和教育工作者獎勵暫行規定》等。

　　除了以上專門的教育法律，教師還可援用其他法律作為保障。如:《憲法》，它是教師權利內容的最重要的法律依據，教師某些權利受到侵犯時甚至可以追究“違憲責任”;《民法通則》，它對教師的合法收人、人身權利具有明確的保障作用;《勞動法》及《勞動合同法》，它的一些條款規定同樣適用于教師。

　　一程序法對教師權利的保障

　　如果僅有實體法而無程序法，那么實體法賦予教師的各項權利就無法實現;當其受到侵害時，也無法獲得法律救濟。程序法必須密切配合實體法才能最終保障實體法所賦予教師的各項權利真正得到實現。程序保障包括教師權利受到損害時有關法律責任追究的規定及法律救濟。

　　教師的權利保障離不開責任追究，我國的相關法律已明確了這一點，如《教育法》第81條，《教師法》第22,35 ,36,38條都規定，對侵犯教師權益、造成損害的要依法承擔民事責任或追究刑事責任。我國的《民法通則》及《民事訴訟法》、《刑法》及《刑事訴訟法》、《行政處罰法》及《教育行政處罰暫行實施辦法》分別對民事制裁、刑事制裁和行政制裁的內容、方法及實施程序作了明確的規定。

　　在法律救濟方面，《教師法》確立了教師申訴制度。《教師法》第39條規定，“教師對學?；蛘咂渌逃龣C構侵犯其合法權益的，或者學校或者其他教育機構作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應當在接到申訴三十日內，作出處理。教師認為當地人民政府有關行政部門侵犯其根據本法規定享有的權利的，可以向同級人民政府或者上一級人民政府有關部門提出申訴，同級人民政府或者上一級人民政府有關部門應當作出處理。”這些規定確立了教師申訴制度的法律地位，使其成為保障教師權利的一項重要措施。除此之外，教師還可援用《行政復議法》、《行政訴訟法》以及《國家賠償法》等救濟性法律來獲得法律救濟?！缎姓妥h法》第6條規定的8種可以申請行政復議的情況和《國家賠償法》第3 ,4條對行政賠償范圍作出的具體規定，同樣適用干教師。

　　二、教師權利的法律保護目前存在的問題

　　從整體上看，我國對教師權利的保障無論在實體法方面，還是在程序法方面都還顯得比較薄弱，以至于現實生活中教師權利受損以及受損后得不到法律救濟的現象屢屢出現，造成了教師職業安全感降低，精神和工作壓力增大，助長了教育領域中的不正之風。筆者認為，主要原因有以下幾方面:

　　1教師的法定身份不明確，與學校的法律關系仍未確定

　　由于相關的法律不完備，不同的法律條文及不同的解釋對教師身份的認定不同，導致了教師身份不明，與學校的法律關系不確定。改革之前，教師是“國家干部”。隨著人事制度的改革，教師被重新確認為“國家公職人員”，二，但不是國家行政機關的公務人員。《教師法》第3條又明確了“教師是履行教育教學職責的專業人員”。對教師身份的不同認定影響了教師與學校關系的確定。目前，第一種觀點認為，學校和教師之間構成平等主體之間平權型的民事法律關系;2第二種觀點認為，學校和教師之間仍主要是隸屬型的行政法律關系;一第三種觀點認為，學校和教師之間是一種管理與被管理的關系。確定教師法定身份及與學校的法律關系是教師工作保障的重要命題，它們直接影響到教育行政機關對教師的管理方式，教師享有的權利以及教師起訴的可能性和司法審查的方式。這兩者不明確，常常使教師在發生糾紛時投訴無門，權益無法得到應有的和充分的保障。

　　2教育立法數，少、層次不高

　　對于學校及其他教育機構權力的授予、運行、制約及責任承擔等問題，我國法律都缺乏明確的規定，這是造成學校及其他教育機構濫用權力、侵犯教師權利的又一原因。同時，我國教育法律從立法模式上說，屬于“責任立法”，強調違法責任的追究而忽視權利受到損害時的救濟。例如，《教育法》和《教師法》等法律都列有“法律責任”一章，也規定了其他主體違反法律規定時的責任追究方式，但沒有具體規定教師法定權利受到損害時應尋求的法律救濟方式。這種“責任立法”模式不利于教師權利的保護。

　　近些年來，我國教育法制建設有了較大進展，一個比較完整的教育法體系已初顯輪廓。但由于起步較晚，到目前為止，我國僅有6部教育方面的法律、十幾部行政法規，其余則是大量的行政規章和其他規范性文件，立法數量少、層次不高。其中有關保障教師權利的部分和與《教師法》配套的法規更為單薄，且缺乏系統化和操作性。與其他國家相比，我國關于保障教師權利的立法無論在數量上還是在質量上，都存在不小的差距。

　　3教師適用的法律救濟渠道不完善

　　目前適用于我國教師的專門救濟途徑，是《教師法》依照憲法規定的公民申訴制度而制定的教師申訴制度。但是由于它規定得十分簡略，沒有法規或規章進一步具體細化，因而有諸多不完善處:首先，申訴機關不明確?，F在很多教育行政部門沒有設置專門受理教師申訴的機構和人員，即使有此類機構，也沒有明確它們的地位及做出決定的效力，這導致教師申訴在很多情況下被擱置，難以得到解決。其次，我國現行的教育法律沒有明確規定如何處理教師對政府有關部門提出的申訴。行政主管部門有可能因此逃避不作為的責任，或故意拖延或不履行職責，這與行政救濟的目的相悖。最后，相關法律沒有規定處理教師申訴所適用的程序。

　　我國教育立法較晚，教育行政復議活動相應也開展得較晚且很不完善。1986年的《義務教育法》和1993年的《教師法》都未涉及行政復議。隨后的《教育法》在第九章法律責任部分明確了一些行政處分、處罰的種類，提出教師如果遭受不公正的行政處罰，可根據《行政復議條例》提起行政復議或行政訴訟。但學校不是行政法意義上的行政主體，教師對學校內部管理決定不服的不能提起行政復議，只能通過教師申訴和民事訴訟解決。至目前，尚沒有專門的教育行政訴訟和民事訴訟制度，且行政訴訟又將內部行政行為明確排出受案范圍，教師如不服學校對其行政處分決定，只能通過教育申訴而非教育行政復議和行政訴訟獲得救濟。同時《教師法》第39條不完善的“申訴”使“申訴”成了封閉性的行政救濟，在客觀上構成了教師進行行政復議和行政訴訟的障礙。實踐中盡管已發生若干起教師狀告學校的案件，但因在受案范圍上存在不同意見，法院幾乎每受理一個案件都會引起爭議。

　　4有關教師權利的程序法保障落后于實體法

　　我國屬于成文法傳統國家，具有“重實體，輕程序”的傾向。“我國憲法關于公民的基本權利的原則性規定與西方國家沒有多大的差別，但這些權利義務根據什么標準和由誰來確定，對于侵權行為在什么場合以及按什么方式進行追究等程序性前提的規定，一直殘缺不全。”具體到教師的權利、義務和責任也是如此。

　　依照我國《行政訴訟法》及《關于<中華人民共和國教師法>若干問題的實施意見》的規定，教師只能就涉及人身權、財產權的侵權行為提起訴訟，而教師的某些權利如教育教學權、科學研究權、管理學生權、進修培訓權等不同于人身權、財產權，對侵害這些權利的行為是否可訴呢，則成為一個疑難點。

　　三、立法建議

　　教師依法享有各種權利，是提升教育教學質量和促進教師成長與發展的重要保證。教師的各種權利應當受到法律的切實保護。但如前所述，教師權利的法律保障機制尚不健全，這種狀況與依法治國、依法治教的精神不符，必須予以改善。具體來講，應從以下幾方面著手:

　　1確定教師“法定身份”及與教育行政機關和學校的法律關系

　　為了更好地維護教師的合法權益，真正實現依法治教，必須確定教師的法定身份及與教育行政機關和學校的法律關系，并借鑒《國家公務員暫行條例》等法律法規，它們明確規定教師有“非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分”的權利。這樣有利于對教師的管理走上科學化、規范化、法制化的軌道。這是保障教師合法權益之根本。

　　2做到“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”

　　有法可依是法律保護手段實施的首要前提。雖然《教師法》對教師的權利作出了實體性的認定，但其實現還有賴于實施體系的完善。首先，要制定與《教師法》有關的配套法規。如，確立和完善教師資格制度、教師考核制度、教師職務資格評審制度和聘任制度、教師培養和培訓制度、教師獎懲制度、教師待遇保障制度等。其次，加快我國行政程序立法步伐，通過法律程序控制教育行政部門、學校的管理權力。最后，加強教育立法技術水平，必須以法律規范的內在邏輯構建保障教師權利實現的法律規范體系。

　　有法必依，是法律保護手段實施的重要前提。目前，學校及其他教育機構可以不依據法律制訂教師管理規則，教師必須服從。這種不受法律限制的分權力對公民的合法權利構成了巨大的威脅，違背了依法治國的原則。在一個法治國家里，不允許有任何超出法律限制和約束的權力，學校及其他教育機構也不例外。學校及其他教育機構對教師進行管理時必須遵循“職權法定”的原則，防止濫用權力及越權行為的發生。

　　執法必嚴是法律保護手段實施的重要保障。首先，在教育教學和教師管理過程中，要避免“人情學”、“關系學”，嚴格按照法律規定和法律程序辦事。其次，加強執法檢查監督。除了主管的教育法制部門隨時檢查監督外，還應由人大、政協、教育和司法部門協調組織定期檢查，并公布檢查結果，以達到全面監督各部門的目的。

　　違法必究是法律保護手段實施的根本保障。首先，要對學校及其他教育機構行使權力，尤其是濫用權力、越權、擴權等行為，有明確的責任承擔規定，在違反規定時應依法追究其法律責任。其次，要結合案例明確規定各類違法行為承擔過失、落實責任的程序，避免推責任。

　　3拓寬教師適用的法律救濟渠道

　　沒有救濟就沒有權利，建立一套完整的教師權利救濟體系是當前函需進行的工作。教師申訴制度是《教師法》確立的一項法定救濟制度，它可以而且應當成為保護教師權利的重要渠道。但這項制度目前還很不完善，在實踐中也很難發揮應有的作用。因此，急需將教師的申訴制度予以規范化、細致化，“十五”期間盡快出臺《教師申訴制度》，賦予申訴制度應有的法律效力。

　　1999年全國人大常委會制定了《行政復議法》。該法第42條明確規定了優先適用的效力，第6條又將絕大多數的行政行為納入了行政復議范圍。該法實施后，應取代《教師法》第39條第2款涉及行政機關具體行政行為的規定，將其納人行政復議軌道，明確教師的行政訴訟權。這有利于教師依照《行政復議法》實現教育行政復議救濟。

　　在教育領域，由于教師在與教育行政機關事實上不對等的法律關系中容易受到傷害，通過教育司法保障教師權利就顯得尤為重要。但是，由于教育教學活動具有較強的專業性和復雜性，教育界和司法界對司法介人教育的方式和程度問題一直存在爭議。美國的教育司法也經歷了一個司法不干預、積極干預和采取保留態度的過程、因此，利用訴訟方式解決教師與行政機關的行政爭議，司法機關必須“依法介人”，既要保證教師的合法權利，也要考慮教育部門在專業領域內的自主權和對教師業務的指導監督。就教師和學校的爭議來講，國外一般以非訴訟渠道為首選，我國也應該主要依賴教師申訴制度來解決。

　　2000年中共中央組織部、國家人事部《關于加快推進事業單位人事制度改革的意見》指出:“要做好事業單位人事爭議的處理工作。要推進人事爭議的立法，積極開展人事仲裁工作。要建立健全人事爭議仲裁機構，及時受理和仲裁人事爭議案件，切實維護用人單位和職工雙方的合法權益。”仲裁是解決爭議的一種非常重要的辦法，目前我國己經建立了勞動仲裁制度來處理勞動者和用人單位之間的勞工爭議。教育部門也應建立教育仲裁機構，利用仲裁一裁終局、不公開審理的優勢，解決教師與學校之間的勞工爭議。此外，根據學校管理中所出現的法律關系類似于行政法律關系，還可以建立聽證制度，在行政決定作出之前，把可能引起爭議的決定篩選出來，以防止相對人利益被侵害。