檢察監督面臨的問題與解決措施

　　檢察機關在國家機構中的地位、作用和性質在法律上是明確的，但在實踐中卻是模糊的。從立法上來看，現行刑事執行監督立法與司法實踐的沖突主要表現在以下幾個方面：

　　1.執行主體多元化，權力配備不合理。由于執行體制沒有理順，分工不合理，刑罰執行部門多元化，不利于檢察機關的執行監督，監督難以到位。人民檢察院在監獄等部門派有檢察室、專門檢察院，對這些場所的執行活動監督起來相對容易。但是對于罰金刑、死刑執行、管制、拘役、剝奪政治權利、驅逐出境等一些刑罰就很難觸及并進行有效的監督。

　　2.立法過于原則，法律監督缺乏操作性。刑罰執行監督立法不具體，導致監督工作無法可依，無法監督。從實際效果看，檢察機關對刑罰執行程序中的權力制約和程序控制的作用也相對有限。如死刑執行的監督，人民法院將罪犯交付執行死刑，應當在交付執行三日前通知同級人民檢察院派員臨場監督。“臨場監督”的定位不夠準確，由于法律規定的不明確性，導致檢察機關的監督局限于臨場的，而不是全程的，影響了監督的效果，不利于發現問題。

　　3.監督方式缺乏強制力，監督不力。刑事執行中檢察機關的監督方式、糾正意見，直接影響著監督的力度和效果。因為審判監督中的抗訴必然引起法院的再審程序，而檢察建議、糾正意見等程序性的權力，對被監督者沒有實體性的處理權力，只能要求被監督者主動配合，如果被監督者不接受監督意見，則監督意見難以落實。[1]從立法上看，現行民事、行政執行監督立法與實踐存在的沖突主要表現是：

　　1.立法缺位是執行監督的最大障礙。現行民事訴訟法第十四條規定“：人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”。行政訴訟法第十條規定：“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。這是規定民事、行政檢察監督的一項基本原則，但民事訴訟法和行政訴訟法沒有明確規定檢察機關對民事、行政執行監督的權力，這是開展民事、行政執行監督工作的最大障礙。

　　2.監督方式存在一定的局限性。抗訴是目前檢察機關對民事審判、行政訴訟進行監督的唯一法定監督手段，民事訴訟法和行政訴訟法明確規定，檢察機關對生效的判決、裁定可以抗訴，但是最高人民法院批復[法復(1995)5號]，將檢察機關對所有執行裁定的抗訴權力排除在法律監督范圍之外。人民法院通過司法解釋，單方面限制檢察機關對法院執行活動的監督，顯然是一種越權行為，這也是目前制約檢察機關對法院執行活動進行監督的一項重要因素。檢察建議是檢察機關廣泛應用的監督方式，雖然具有靈活性、快捷的特點，是化解執行監督中出現違法行為的有效措施，但由于剛性不足，缺乏相應的制約措施和程序保障，現行法律沒有明確規定，也難以充分發揮其監督效果。

　　3.合理的可操作性程序缺失。目前司法實踐中，主要是參照高檢院《民事行政抗訴案件辦案規則》來辦理執行申訴案件，但執行申訴案件和抗訴案件有著不同的特點，立案的條件、辦案的期限、調查取證的范圍、結案的方式等尚待相應的程序規定。

　　(一)現行執行體制的弊端與監督能力的沖突與協調

　　隨著社會主義民主和法制的進一步完善，現行刑事執行體制暴露出一些弊端：一是對執行行為缺乏有效制約，執行機關的執法隨意性比較突出。二是執行機關設置、分工不合理，刑罰執行不力。由于分工不合理，刑罰的功能沒有得到有效發揮。三是執行體制難以實現公、檢、法、司的相互配合與制約。四是刑罰執行過于分散、不協調，執行效果不佳。

　　上世紀80年代，全國法院展開系統的執行改革探索，相繼下發《關于人民法院執行工作若干問題的規定》和《關于高級人民法院統一管理執行工作若干問題的規定》，規定下級人民法院不按照上級人民法院的裁定、決定或通知執行，造成嚴重后果的，追究有關主管人員和直接責任人員的責任。另外，還明確了高級人民法院統一管理及有權對下級法院的違法、錯誤的執行裁定、執行行為函告下級法院自行糾正或直接下達裁定、決定予以糾正。但是，二者確立的內部監督和行政監督模式導致了“自己監督自己”的邏輯悖論，難以切實發現和糾正違法執行行為，而且監督范圍不明確，監督程序缺失，缺乏透明度。我國行政訴訟法規定：“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。”其價值主要是保證人民法院正確及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織即行政相對人的合法權益，維護和監督行政主體依法行使行政權。人民檢察院認為人民法院審理行政案件所作出的判決、裁定，在認定事實和適用法律上確有錯誤的，應當依法進行監督。但是，行政判決的執行問題已經成為制約行政訴訟制度健康發展的瓶頸之一，執行亂是行政訴訟的一大頑癥，造成執行亂的原因主要是監督機制的不健全和檢察監督機制的缺失。

　　一、改革和完善執行檢察監督的措施

　　(一)健全執行監督機制

　　通過檢察機關介入執行環節進行監督，不但有利于遏制執行中的腐敗問題，也有利于保護當事人的合法權益，推動整個司法制度的完善。建立健全檢察機關與公安機關和其他行政執法機關之間的溝通協調機制、工作銜接機制、信息共享機制、監督制約機制，努力拓寬監督渠道;加強與公安、法院等機關的溝通與聯系，統一執法標準，統一執法尺度;完善法律監督的考核激勵機制，建立檢察建議落實情況考評機制，將檢察建議的落實納入綜合治理考核范疇;不斷深化檢察改革，不斷創新監督方法、形式，確保法律監督工作取得新成效。

　　(二)完善執行監督程序

　　執行監督程序是否科學合理，是執行監督制度是否科學合理的重要標志。執行監督程序的設計必須確保監督取得好的效果，必須有利于執行監督目的的實現。在法定的執行程序框架內，進一步細化程序規則，使執行程序具備有效性、科學性、正當性和可操作性。在刑事執行監督制度的建設上，要明確檢察機關對刑罰各個刑種、各個執行環節法律監督的權限、程序和內容。法律規定檢察機關不僅對刑罰執行活動實行監督，也應包括對監管改造活動實行監督。當前，要盡快完善對刑罰立即執行的“現場監督”的具體規定;明確對沒收財產和罰金刑進行法律監督的程序和內容;規定對社區矯正活動進行法律監督的程序和內容;建立檢察機關適時介入刑罰變更執行辦理的前置程序，實現過程監督和防范性監督;明確檢察機關在啟動糾錯、救濟程序上的法律權力;賦予罪犯實際參與減刑、假釋的權利，改進減刑、假釋的申報程序、暫予監外執行的監督制約程序等。[2]在完善民事、行政執行監督程序方面所應具體規定的主要內容：一是執行監督的管轄。包括級別管轄和地域管轄;二是執行監督的啟動程序;三是執行監督的實施程序;四是人民法院的審查處理程序。

　　(三)總結執行監督的理論成

　　果和實踐經驗，完善執行監督立法鑒于我國現行法律關于檢察機關刑事執行監督的規定過于原則，或者有的規定不合理，就需要結合各地檢察機關的實踐創新，積極完善刑事執行監督制度。有的學者和法律工作者提出在現行立法框架內，由全國人大常委會法制工作委員會牽頭，會同最高人民檢察院、最高人民法院、公安部、司法部制定《關于刑罰執行中若干問題的規定》，對刑事執行監督程序作出比較細化、具有可操作性的規定。有的提出盡快制定我國的刑事執行法，在該法中規定刑事執行監督的指導思想、原則，增設刑罰執行監督程序條款。而在民事、行政執行監督方面，建議完善立法，詳細規定執行監督的原則、管轄、監督范圍、監督方式與監督權配置、監督程序等內容，形成完整的、操作性強的執行監督制度。