關(guān)于對(duì)保障性住房建設(shè)模式的思考分析

　　摘要: 保障性住房的建設(shè)在我國(guó)剛剛起步, 并且處于需要進(jìn)行大規(guī)模建設(shè)的時(shí)期, 在這個(gè)階段進(jìn)行建設(shè)模式的探討和嘗試, 對(duì)于今后保障性住房的建設(shè), 有著積極的意義。隨著住宅市場(chǎng)的發(fā)展與完善, 保障性住房的建設(shè)日漸成為國(guó)家住房政策的重點(diǎn)。本文界定了保障性住房的概念, 分析了保障性住房的特點(diǎn), 并結(jié)合保障性住房政策的實(shí)施意圖, 借鑒國(guó)外保障性住房建設(shè)的發(fā)展過程, 對(duì)我國(guó)今后保障性住房的建設(shè)模式進(jìn)行了探討。

　　關(guān)鍵詞: 保障性住房,代建制,思考,分析

　　一、保障性住房的定義

　　所謂的保障性住房, 通常是指由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌, 提供給特定人群使用, 限定了建造標(biāo)準(zhǔn)和銷售價(jià)格或租金標(biāo)準(zhǔn), 起社會(huì)保障作用的住房。包括各類安置房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房以及一些保障性商品房、租賃房。當(dāng)前,保障性住房中最主要的形式是經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房。與保障性住房類似的概念還有公共住宅, 兩者的范圍有重合也有區(qū)別。所謂公共住宅, 側(cè)重的是住宅的“公”屬性, 強(qiáng)調(diào)住宅產(chǎn)權(quán)歸公, 由政府出資建設(shè)和管理, 也叫“公有住宅”; 而保障性住房的概念則更側(cè)重于住房最終的目的———為特定人群提供住房保障。保障性住房的建設(shè), 從1998年住房制度改革到現(xiàn)在,一直是政府住宅政策的重要組成部分。使用上, 保障性住房有“三個(gè)限定”: 限定供給對(duì)象,限定設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn), 限定租金和售價(jià)。保障性住房針對(duì)特定的供給對(duì)象, 正是通過這三個(gè)限定, 保障性住房才能真正起到保障的作用。保障性住房的產(chǎn)權(quán)也與一般商品房不同。一般來說,房屋的產(chǎn)權(quán)包括完全、充分的占有、使用、收益和處分權(quán)。然而, 保障性住房所需的土地由政府提供, 建造過程中也有諸多費(fèi)用減免, 因此購(gòu)買者或者承租人無法獲得保障性住房完整的占有權(quán); 此外, 保障性住房不能自由申請(qǐng), 申請(qǐng)時(shí)必須滿足一定條件, 購(gòu)買人不具有完全的處分權(quán)。并且, 無論是居住者還是擁有者都不能使用保障性住房牟利, 從這個(gè)意義上, 保障性住房沒有完整的收益權(quán)。保障性住房的特點(diǎn)決定了政府會(huì)通過某種形式參與到它的建設(shè)過程當(dāng)中。政府、開發(fā)商、承建商等干系人共同建成保障性住房的過程以及過程中各方之間的關(guān)系,就是我們所說的建設(shè)模式。合理的建設(shè)模式能夠一定程度上預(yù)防保障性住房的建設(shè)中出現(xiàn)問題, 但建設(shè)模式也只是一方面, 保障性住房要充分發(fā)揮作用, 分配方式等其他因素也起著重要的作用, 此處不進(jìn)行過多討論, 本文主要分析保障性住房的建設(shè)模式。

　　二、 國(guó)外保障性住房的建設(shè)模式

　　在國(guó)外, 保障性住房的建設(shè)也是各國(guó)政府公共政策的重要組成部分。美國(guó)建設(shè)保障性住房主要有兩種模式。一種是政府直接建造保障性住房, 稱為“公共住房計(jì)劃”(PublicHousing Program)。聯(lián)邦政府設(shè)立了住房與城市發(fā)展部( HUD) , 負(fù)責(zé)管理保障性住房建造, 并提供撥款用于建造保障性住房。地方政府各設(shè)住房局, 具體落實(shí)撥款的使用和監(jiān)督保障性住房的建造, 并負(fù)責(zé)住房分配; 另一種是政府提供低息貸款、補(bǔ)貼、免稅等優(yōu)惠政策, 鼓勵(lì)私人開發(fā)建設(shè)符合標(biāo)準(zhǔn)的住房, 出租或出售給低收入者, 對(duì)開發(fā)面積中保障性住宅的比例及建成后的使用都有要求。這種模式下, 開發(fā)商擁有房屋的產(chǎn)權(quán), 因此稱為“私人所有權(quán)項(xiàng)目”(Privately Owned Project )。前一種模式下, 政府承擔(dān)了開發(fā)商的角色, 并借助一系列法規(guī)來規(guī)范政府的行為;而后一種模式里政府則類似于開發(fā)商的合作者。日本在中央設(shè)有建設(shè)省住宅局, 負(fù)責(zé)住宅保障問題的決策、協(xié)調(diào)等工作, 進(jìn)行保障性住房建設(shè)的決策和監(jiān)督管理; 此外還成立有日本住宅金融公庫(kù)、日本住宅都市整合公團(tuán)、地方住宅供給公社, 負(fù)責(zé)向中低收入家庭提供貸款和建設(shè)面向中低收入群體的出租及出售用住宅, 而對(duì)“居住困難的低收入者”, 則會(huì)提供由地方政府負(fù)責(zé)建造管理, 中央政府提供建造費(fèi)補(bǔ)貼和房租差額的公營(yíng)住宅。日本建立有完善的法律體系, 規(guī)范住房保障制度的法律法規(guī)多達(dá)40余部, 工程建設(shè)的具體過程也制定有完善的法律, 加之日本的土地私有, 所以無論是住宅公團(tuán)還是地方政府, 從取得建設(shè)用地到具體工程建設(shè), 都與民間開發(fā)商同樣操作。在這種模式下, 政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)充當(dāng)開發(fā)商的角色, 與其他參與者的聯(lián)系由市場(chǎng)進(jìn)行控制, 并通過法律來保障。但由于這些專門機(jī)構(gòu)不盈利, 因此在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不占優(yōu)勢(shì), 對(duì)所建房屋品質(zhì)有所影響。這些保障性住房從最初的策劃、房屋和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃、征用土地、拆遷、安排承包商, 到建成后住房的出租、出售和管理, 均由房屋發(fā)展局負(fù)責(zé)。房屋發(fā)展局實(shí)際上集成了政府、開發(fā)商、物業(yè)管理者等諸多職能。通過上面的介紹可以看到, 發(fā)達(dá)國(guó)家保障性住房的建設(shè), 依據(jù)的是“市場(chǎng)調(diào)配, 政府控制”的原則。各國(guó)政府都設(shè)有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理, 對(duì)建設(shè)過程參與很深。在有開發(fā)商參與的建設(shè)過程中, 政府和開發(fā)商的關(guān)系是一種以政府為主體的合作關(guān)系, 如同劃船時(shí)的舵手和槳手, 而不像普通商品房建設(shè)中是管理者和被管理者, 運(yùn)動(dòng)員與裁判的關(guān)系; 在政府專門機(jī)構(gòu)代替開發(fā)商的角色時(shí), 則由完善的法規(guī)來限制和保障政府的作為。其余環(huán)節(jié)由市場(chǎng)完成調(diào) 配。在上述三國(guó)保障性住房的建設(shè)模式中,

　　三、適合我國(guó)的保障性住房建設(shè)模式

　　隨著住房商品化、社會(huì)化的實(shí)施, 政府決定對(duì)不收入的家庭, 實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策, 這就需要大量的保障性住房, 因此這種大規(guī)模建設(shè)一直持續(xù)到現(xiàn)在, 并將持續(xù)相當(dāng)一段時(shí)間?，F(xiàn)階段我國(guó)的保障性住房主要是指經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房, 經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)早期的流程是: 政府提出建設(shè)意向、優(yōu)惠及限制條件, 開發(fā)商向政府申報(bào)立項(xiàng), 經(jīng)政府批準(zhǔn), 進(jìn)行項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)并負(fù)責(zé)最終住房的出售。由于這種模式操作不規(guī)范、缺乏公開性, 開發(fā)商擅自違規(guī)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

　　3.1 建立相應(yīng)的政府專門機(jī)構(gòu)

　　目前我國(guó)保障性住房建設(shè)的管理缺乏統(tǒng)一而有效的專門機(jī)構(gòu)。各地對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房各設(shè)有專門管理機(jī)構(gòu), 但許多地方這兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間是相互獨(dú)立的, 其作用也主要停留在項(xiàng)目的登記備案、審批、協(xié)調(diào)上, 沒有實(shí)際參與項(xiàng)目。同時(shí), 由于資金不到位, 各地普遍使用政策優(yōu)惠, 劃撥土地等方式代替資金的直接投入, 這就需要幾個(gè)平行政府部門同時(shí)管理, 這一點(diǎn)客觀上造成了項(xiàng)目申請(qǐng)過程的復(fù)雜

　　3.2 政府回購(gòu)制度

　　在有些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房建設(shè)中, 已經(jīng)開始實(shí)行政府回購(gòu)制度, 即由開發(fā)商通過項(xiàng)目法人招標(biāo)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè), 建設(shè)完成后全部由政府出資購(gòu)買, 并進(jìn)行之后的銷售、管理和運(yùn)作。這種回購(gòu)實(shí)質(zhì)上是在回收新建保障性住房的產(chǎn)權(quán), 在目前有眾多經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目正在建設(shè)的情況下, 作為控制這些項(xiàng)目建成后運(yùn)作的一種方式非常適合?；刭?gòu)的模式對(duì)于解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)適用房建成后運(yùn)作混亂, 尤其是增強(qiáng)政府對(duì)于保障性住房的控制有著積極意義。不過從工程承發(fā)包的角度來看, 這種方式實(shí)際上是一種開發(fā)商墊資建設(shè)的模式, 在政府建設(shè)資金較為緊張的情況下具有積極的意義, 但從承發(fā)包角度來看, 完全可以將開發(fā)商剝離出去, 減少建設(shè)中的環(huán)節(jié), 提高效率。在下文將有具體論述。另一種所謂回購(gòu)指的是已經(jīng)出售給個(gè)人的經(jīng)濟(jì)適用房, 再次出售時(shí)必須原價(jià)賣給政府。這種回購(gòu)實(shí)際上是對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房流通的一種限制。作為維持保障性住房數(shù)量以及加強(qiáng)政府對(duì)保障性住房控制的措施, 這種限制是必要的, 對(duì)改變目前經(jīng)濟(jì)適用房銷售混亂的現(xiàn)狀也有積極意義。

　　結(jié)束語(yǔ)

　　目前我國(guó)保障性住房的建設(shè)模式中, 政府的參與不是太多而是太少, 尤其在前期投資和保障性住房建成后的管理和運(yùn)作上。政府應(yīng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)保障性住房的建設(shè); 對(duì)保障性住房的支持不應(yīng)僅僅體現(xiàn)在政策優(yōu)惠上, 還應(yīng)劃撥必要的資金支持保障性住房的建設(shè); 而保障性住房的管理運(yùn)作僅僅依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)或文件禁令也是不夠的, 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)仍不完善的今天, 在沒有建立完善的法律保障體系之前, 政府還應(yīng)該更多地參與其中。