社會(huì)建設(shè)中的行政裁決研究

        美國(guó)在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中除了主要的行政機(jī)關(guān)外，還有許多法律給予一定獨(dú)立地位的行政機(jī)關(guān)。獨(dú)立的控制機(jī)構(gòu)是隨著美國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制加強(qiáng)而大規(guī)模發(fā)展起來(lái)的。獨(dú)立控制委員會(huì)就是以其專門性和技術(shù)性對(duì)某一方面的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行解決和管制的。

　　獨(dú)立控制委員會(huì)的優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在：(1)不受政治影響。獨(dú)立控制委員會(huì)采取兩黨制，不對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，單獨(dú)決定政策，因此委員會(huì)可以依據(jù)其專業(yè)知識(shí)客觀公正的處理糾紛;(2)準(zhǔn)司法權(quán)。獨(dú)立控制委員會(huì)對(duì)違法行為具有裁決的權(quán)力且不受外界影響;(3)規(guī)則的一致連貫性。獨(dú)立控制委員會(huì)是由集體討論和決議的，需要多數(shù)同意，使得規(guī)則保持了一致連貫性。

　　在組織上，獨(dú)立控制委員會(huì)一般由5到7個(gè)委員組成。他們的討論和決議都是集體決議，避免了獨(dú)任制的缺點(diǎn)。委員由總統(tǒng)提名，經(jīng)參議院的同意后任命。

　　在權(quán)力上，獨(dú)立控制委員會(huì)的權(quán)力由法律規(guī)定，同時(shí)行使立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。

　　在程序上，獨(dú)立控制委員會(huì)采用職能分離制度來(lái)對(duì)正當(dāng)法律程序予以保障。即同時(shí)具有追訴權(quán)和裁決權(quán)，但分別由不同的人員來(lái)行使，且有不同的程序性規(guī)定。

　　在美國(guó)的行政裁決制度中，聽(tīng)證制度是被認(rèn)為是美國(guó)行政裁決制度的核心內(nèi)容，是美國(guó)憲法規(guī)定的正當(dāng)法律程序具體內(nèi)容的體現(xiàn)。正式聽(tīng)證必須公開，但并不是絕對(duì)的原則。在程序上，聽(tīng)證制度沒(méi)有固定的格式，是一個(gè)靈活適用的程序，行政主體視具體情況可以進(jìn)行事前聽(tīng)證，事后聽(tīng)證，也可以結(jié)合事前聽(tīng)證和事后聽(tīng)證。在美國(guó)，“正當(dāng)法律程序是一個(gè)靈活適用的程序，只要求某種形式的聽(tīng)證，不要求固定形式的聽(tīng)證。然而任何一種聽(tīng)證形式，必須包含正當(dāng)法律程序的核心內(nèi)容：當(dāng)事人有得到通知及提出辯護(hù)的權(quán)利，是否具備這兩項(xiàng)權(quán)利是區(qū)別公正程序與不公正程序的分水嶺”。10

　　2.3 日本的行政爭(zhēng)訴制度

　　在日本，行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)，通過(guò)特定的程序裁決民事、行政爭(zhēng)議的過(guò)程，稱為行政爭(zhēng)訴。行政爭(zhēng)訴主要存在以下幾種類型：(1)行政不服申訴;(2)行政審判;(3)特別的不服申訴;(4)當(dāng)事人爭(zhēng)訴。

　　(1) 行政不服審查

　　根據(jù)《行政不服審查法》，行政不服審查指的是對(duì)行政廳的處分及其他行使公權(quán)力的行為不服向有關(guān)行政廳提出，請(qǐng)求審查其處分及行為的違法、不當(dāng)，糾正及排除違法不當(dāng)?shù)奶幏旨靶袨榈某绦颉?2

　　行政不服審查制度作為一項(xiàng)極具日本特色的制度，其作用主要在于，“關(guān)于行政廳的違法或不當(dāng)?shù)奶幏旨捌渌惺构珯?quán)力的行為，通過(guò)對(duì)國(guó)民開設(shè)行政廳的不服申訴途徑，通過(guò)簡(jiǎn)易而迅速的程序，以謀求國(guó)民的權(quán)利利益救濟(jì)，同時(shí)確保行政的公正運(yùn)行”。13

　　(2)行政審判制度

　　日本的行政審判制度是模仿美國(guó)的“獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)”制度而建立起來(lái)的。一般是指，“從通常的行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)獨(dú)立出來(lái)的行政委員會(huì)或者與此類似的行政機(jī)關(guān)，通過(guò)類似于裁判的程序即準(zhǔn)司法程序，來(lái)作出一定決定時(shí)的該決定本身，或者與該決定有關(guān)的程序在內(nèi)的制度總體”。14但是行政審判制度在日本沒(méi)有統(tǒng)一的行政審判法律，其規(guī)定主要由分散的法律而設(shè)置。其主要特征在于審判機(jī)關(guān)獨(dú)立于其他行政機(jī)關(guān)，從而保證了裁決的公正性。

　　特別的行政不服審查主要適用于特別法律的行政不服審查申訴。

　　(3)當(dāng)事人爭(zhēng)訴

　　當(dāng)事人爭(zhēng)訴主要是指，平等當(dāng)事人之間發(fā)生的，由于爭(zhēng)議內(nèi)容的特殊性，從而由行政機(jī)關(guān)按照特定程序，解決有關(guān)糾紛的制度。當(dāng)事人爭(zhēng)訴制度主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

　　① 作為對(duì)行政法律關(guān)系是否存在或是否成立的確認(rèn)，如對(duì)地方公共團(tuán)體課稅權(quán)歸屬的糾紛;

　　② 法律規(guī)定根據(jù)當(dāng)事人的協(xié)議而形成法律關(guān)系，但當(dāng)該協(xié)議不能達(dá)成時(shí)，經(jīng)一方當(dāng)事人申請(qǐng)，該法律關(guān) 系可由有權(quán)限的行政機(jī)關(guān)來(lái)形成;

　　③ 根據(jù)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有時(shí)可對(duì)關(guān)于私人間法律關(guān)系的糾紛進(jìn)行裁決。

　　關(guān)于當(dāng)事人爭(zhēng)訴的程序，主要是由各個(gè)單行法律予以規(guī)定。

　　3　我國(guó)行政裁決制度的不和諧因素

　　3.1 行政裁決的法律名稱不統(tǒng)一

　　行政裁決權(quán)覆蓋了我國(guó)社會(huì)生活相當(dāng)大的范圍，但是法律名稱卻不盡相同，尤其是各個(gè)單行法律法規(guī)對(duì)行政裁決的規(guī)定很不統(tǒng)一。就目前我國(guó)頒布的一系列法律法規(guī)中，主要有以下幾種：(1)處理。如《專利法》第五十七條，《商標(biāo)法》第五十三條，《土地法》第十六條，《草原法》第十六條;(2)責(zé)令。如《土地管理法》第五十三條，《中華人民共和國(guó)水法》第四十七條，《中華人民共和國(guó)水土保持法》第三十二條等;(3)調(diào)處。如《石油地震勘探損害補(bǔ)償規(guī)定》第七條;(4)裁決。如《治安管理處罰條例》第三十三條;(5)裁定。如《商標(biāo)法》第四十一條。

　　行政裁決概念的模糊混用造成了行政機(jī)關(guān)行政裁決權(quán)力和責(zé)任的不明確，也造成了制度上的不統(tǒng)一及法律的不權(quán)威，增加了行政機(jī)關(guān)處理糾紛的難度，在一定程度上也妨礙了行政管理工作的順利進(jìn)行。

　　3.2 行政裁決的范圍不明確且有縮小的趨勢(shì)

　　綜觀我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī),其中有關(guān)行政裁決的范圍的規(guī)定所反映的問(wèn)題比較多。我國(guó)法律法規(guī)僅籠統(tǒng)的將行政裁決規(guī)定了侵權(quán)損害賠償糾紛、補(bǔ)償糾紛、權(quán)屬糾紛、民間糾紛可以提起行政裁決，也就是說(shuō)我國(guó)對(duì)行政裁決的范圍主要采用了單行立法明示規(guī)定的方式，但是沒(méi)有明確行政裁決的具體范圍，即具體哪些特定的民事糾紛可以進(jìn)行行政裁決。同時(shí)大多數(shù)的法律法規(guī)規(guī)定當(dāng)事人可以申請(qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)裁決，但有的法律法規(guī)只規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)可以裁決，以致于到底由哪個(gè)機(jī)關(guān)裁決并不明確。行政裁決范圍的不明確造成了相對(duì)人不知向誰(shuí)申請(qǐng)，也造成了行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政裁決時(shí)拖延怠慢，不利于糾紛的迅速解決，也不利于和諧社會(huì)建設(shè)中行政管理的需要。

　　同時(shí)，“行政性糾紛解決機(jī)制的功能逐漸弱化。許多行政機(jī)關(guān)為了避免重復(fù)處理,有放棄調(diào)解的意思”，16以致于許多新制定或修改的法律法規(guī)中沒(méi)有了行政裁決的內(nèi)容。如在《治安管理處罰法》中，廢止了公安機(jī)關(guān)對(duì)民事賠償?shù)牟脹Q制度，將公安機(jī)關(guān)享有的行政裁決權(quán)修改為了調(diào)解處理權(quán)。新制定的《道路交通安全法》中只有調(diào)解，而沒(méi)有行政裁決的內(nèi)容，且調(diào)解也不是公安交通部門必須的行為。修改后的《專利法》、《大氣污染防治法》中也都沒(méi)有有關(guān)原行業(yè)主管部門擁有行政裁決權(quán)的規(guī)定。有關(guān)環(huán)境方面，“實(shí)踐中，對(duì)環(huán)境污染損害賠償民事糾紛的處理也逐漸變成了調(diào)解性質(zhì)，從而嚴(yán)重影響了環(huán)境污染損害賠償民事糾紛的及時(shí)、有效的處理”。17

　　3.3 行政裁決缺少承擔(dān)相關(guān)職能的專門機(jī)構(gòu)

　　當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)在行政裁決機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，主要采用三種方式：一是由行政機(jī)關(guān)的法制部門兼管行政裁決;二是行政機(jī)關(guān)根據(jù)所裁決糾紛的性質(zhì)，確定相關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)行政裁決;三是在裁決工作量大，專業(yè)性較強(qiáng)，裁決的法定時(shí)限較短的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立相對(duì)專門的裁決機(jī)構(gòu)，如拆遷辦。18行政裁決的性質(zhì)和特點(diǎn)要求出現(xiàn)了特定的民事糾紛時(shí)，擁有行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)要專業(yè)、迅速、客觀的解決糾紛，但是相關(guān)職能部門的缺少或籠統(tǒng)的都由一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)行使，勢(shì)必造成行政主體難以客觀、公正、迅速的處理糾紛，行政相對(duì)人不信任或不愿行政裁決，同時(shí)也會(huì)增加法院的負(fù)擔(dān)。

　　目前我國(guó)法律對(duì)于行政裁決的機(jī)構(gòu)設(shè)置及相關(guān)人員的配備沒(méi)有具體的規(guī)定，都是由一般行政主體及執(zhí)行管理職能的機(jī)關(guān)兼理。由于一般行政主體相關(guān)業(yè)務(wù)素質(zhì)和專門法律知識(shí)的欠缺，以及執(zhí)行管理職能的機(jī)關(guān)人員對(duì)行政裁決的生疏，使得行政裁決專門、迅速解決糾紛的功能沒(méi)有得到充分的發(fā)揮，而且行政裁決制度中行政執(zhí)法與司法主體合二為一也不符合公正的要求。

　　在和諧社會(huì)的建設(shè)中，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及國(guó)際交往行為的日益頻繁，人們法律權(quán)利意識(shí)的逐漸提高，特定的民事糾紛日益增多，目前這種僅由一般行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)來(lái)兼理裁決的模式已經(jīng)不能適應(yīng)我國(guó)社會(huì)的發(fā)展及行政管理的需要。

　　3.4 行政裁決的程序有待進(jìn)一步完善

　　由于受到“重實(shí)體，輕程序”實(shí)用主義傳統(tǒng)觀念的影響以及尚欠成熟的行政程序法學(xué)理念的研究，使得我國(guó)的行政裁決程序研究更是步履維艱。

　　就目前我國(guó)的法律法規(guī)來(lái)看，我國(guó)缺乏獨(dú)立、完整、統(tǒng)一具體的行政裁決制度。

　　首先，我國(guó)的行政程序立法比較落后，所以有關(guān)行政裁決程序方面的規(guī)定在相當(dāng)程度上依附于實(shí)體法。同時(shí)，我國(guó)既沒(méi)有統(tǒng)一的《行政程序法》，也沒(méi)有專門的《行政裁決法》，使得行政裁決程序零星規(guī)定于有關(guān)法律法規(guī)之中，所以行政裁決程序的模糊失衡影響了我國(guó)依法行政的效力。

　　其次，現(xiàn)有的行政裁決程序規(guī)則并不完整，存在著程序瑕疵。目前我國(guó)的法律法規(guī)中，基本上只有對(duì)行政主體資格和救濟(jì)方面的規(guī)定，而對(duì)行政主體義務(wù)和權(quán)限卻沒(méi)有明確的規(guī)定。這種存在瑕疵的程序在實(shí)踐中易于造成行政主體超越職權(quán)、濫用職權(quán)、事實(shí)不清楚或者證據(jù)不足等現(xiàn)象的發(fā)生。

　　再次，我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一具體的行政裁決程序。作為一種準(zhǔn)司法的行政裁決活動(dòng)，要實(shí)現(xiàn)裁決，司法化的程序設(shè)置是很關(guān)鍵的。從理論上講行政裁決程序一般應(yīng)包括：申請(qǐng)與受理、回避與調(diào)查、聽(tīng)證與對(duì)質(zhì)、調(diào)解與裁決、執(zhí)行。這樣行政裁決的程序才完整。但是從零星散于法律法規(guī)中的規(guī)定，可見(jiàn)行政裁決的程序一般包括以下步驟：申請(qǐng)，調(diào)查，審查和聽(tīng)證，裁決。但是在實(shí)踐中，如《安徽省征地補(bǔ)償爭(zhēng)議裁決辦法》中將其分為：申請(qǐng)與受理、調(diào)查與協(xié)調(diào)、裁決三部分。可見(jiàn)，行政裁決在全國(guó)并沒(méi)有形成統(tǒng)一而具體的程序。