有效協調府際關系的正道

　　當前中國政府間關系法律規范匱乏且缺乏有效督導機制，筆者以府際爭議為問題破解取向，力求整合資源以實現政府間良性互動與持續協作。

　　中國政府間關系呈現網絡化發展之勢。府際爭議是面對問題取向的政府間惡性競爭的產物，其類型紛繁復雜，不一而足。府際爭議也稱府際爭端，是指各級政府及政府部門之間相互競爭而產生的錯綜復雜的沖突和糾紛。其分類有縱向的中央與地方府際爭議、中央與政府部門間爭議、有統轄關系的地方政府間爭議、有隸屬關系的政府部門間爭議、有上下級關系的地方政府與政府部門間爭議;橫向的同級政府部門間爭議、同級地方政府間爭議、同級政府部門與地方政府間爭議;互不統轄的地方政府間、政府部門與地方政府間的交叉府際爭議;有隸屬關系及無隸屬關系的多元主體參與的府際爭議等。具體類型有：中央政府與地方政府之間爭議、中央政府與政府部門之間爭議、地方政府之間爭議、政府部門之間爭議、政府部門與地方政府之間爭議，以及縱橫交錯的多元主體雜糅的府際爭議。從省部級層面考量有中央部委與省級政府之間爭議、省級政府之間爭議，多元的中央部委和省級政府之間的爭議。府際爭議已進入多元雜糅的時期，甚至網絡狀發展且難以理清頭緒，尤以交叉且無隸屬關系的府際爭議難以協調，以微山湖地區、渤海灣地區的復雜局面為例，涉及到水利部、環保總局及多個省份而陷入治理困境，謀求彌合府際爭議的策略已迫在眉睫。任何單一的行政協調或行政命令都不是靈丹妙藥，而需要用復合策略來彌合爭議。

　　從宏觀行政生態環境考量府際爭議的成因。影響政府間關系的主要因素有：人口與地理因素、社會與文化因素、歷史因素、憲法與制度因素、政治因素、環境因素。[1]多元化潮流使公共行政發展失衡乃至良莠不齊，在游戲規則不完善的競爭環境下，府際爭議頻繁發生進而導致憲政法治受到挑戰。中國尚處于行政生態模型中的過渡社會，正經歷傳統向現代的變遷，其公共行政具有異質性、重疊性、形式主義等特點。[2]中國市場導向型改革最主要的特點是：缺乏憲政秩序和法制。這意味著制度化的國家機會主義，統治階級的假公濟私和屢禁不止的腐敗現象。[3]國家發展植根于技術模仿而缺乏制度保障，憲政秩序的缺位會引發諸多追求效率而忽視公平的行為，以權謀私、任人唯親等現象層出不窮，各級政府為謀求本區域發展而以鄰為壑，這在短期內或許可以促進經濟發展，但在缺乏法治護航的情形下也引發了高層難以應對的層出不窮的府際爭議，改革成果大量內耗而所剩無幾;缺乏法治保障將導致劫貧濟富乃至產生“富者愈富，貧者愈貧”的馬太效應，“以經濟建設為中心”和“效率優先，兼顧公平”的策略有悖于公義理論而不符合時代潮流，難以達到預期的成效并危害社會安定。實行民主憲政的開放社會，才最有可能出現穩定而公平的經濟發展。[4]中國處理府際爭議不可能一蹴而就，只能納入法政框架而發揮以公正為保障的制度優勢，從而實現系統內外的良性互動和可持續發展。

　　從相關法律的匱乏來考察府際爭議的成因。中國沒有《府際關系協調法》，缺乏保障程序公正的機制，出現處理府際爭議無章可循的尷尬局面。據憲法第90條和《地方政府組織法》第7條，具有制定行政法規主體資格的有國務院、各部委、國務院直屬機構、省、自治區、直轄市政府和經濟特區及較大的市的人民政府。有立法資格的行政主體數目眾多，緣于不同的區域利益時常產生惡性競爭，行政立法彼此沖突早已是家常便飯，而政策制定則往往以鄰為壑，這就需要有法律或者協調機構。而實際上，行政立法打架的境況日益增多，法律之間的矛盾沖突，已成為損害公民、法人和社會組織權利，妨礙法制建設的突出問題。[5]《行政訴訟法》第12條規定“人民法院不受理法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為。” 這就在程序上排除了法院介入府際爭議，府際爭議的解決只能在行政系統內部，上級政府尤其是中央政府成為處理府際爭議的當然主體。上級政府不受約束的自由裁量權，根本難以保障評判的公正，府際爭議的隱患由此產生。法院只受理具體行政行為案件，對抽象行政行為無權過問，也就預示著國務院可免責于自身制定的行政法規;而司法審查只針對省級以下政府，眾多地方行政主體在權力框架下并未被尊重，地方政府對中央命令的公正性懷疑難免。排除司法介入和法律缺位，使府際爭議的發生概率大大增加，不符合法政時代的衡量標準。

　　從職責不清角度探析府際爭議的成因。在單一制的管理體制下，中央、地方、政府部門之間職能權限并未廓清，官僚制并非可以輕易超越，而在一定時期必須達到權責對稱和監督平衡。在分權尚沒做好的情況下談整合，無異于癡人說夢;中央掌握人事權和財權，下級政府謀求更多的資源以獲得政績;上下級權責不明晰，部委或地方政府紛紛擴權卻又缺乏法律限制，不可避免的產生府際爭議，而紛爭中往往因 “行政位勢差”(喬耀章教授)而損害公平，挫傷了弱勢一方的熱情也損害了中央的權威。在唯GDP績效考核機制下，各級政府唯恐“肥水流入外人田”，很難考慮區域協作及利益整合，“井水不犯河水”深入人心;可在行政區劃和經濟區域并不重合的情況下，人為的割裂彼此聯系是不現實的，府際爭議的頻發證明最終還是得走向整合協調，在法治視野下理順府際關系和明晰各行政主體權責，進而實現多中心治理機制的共同治理才是可行之路。

　　從科層制的缺乏交流探究府際爭議的成因。條塊分割導致行政層級過多，信息溝通不暢，與日俱增的政府爭議愈來愈難以應對。在中國當前實行科層制的語境下，各級政府“肥水不流外人田”，互動交流甚少，有利可圖時則一擁而上釀成“公用地悲劇”;無利可圖時則推卸責任，具體事宜無人問津，上演“三個和尚沒水吃”的劇情，給政府形象帶來負面影響。府際爭議縱橫交錯，不同地方和系統彼此拆臺的現象屢見不鮮，府際爭議有亂象紛呈的態勢。當前社保基金漏洞百出可察覺府際爭議的端倪。中國省際社會保障基金標準迥異而無法兼容，省際社保資金難以順暢接軌，這給勞務輸出省份極大的社保壓力，雖有全國社保基金作后盾，但遠水解不了近渴，加之涉及到財政部、勞動和社會保障部等部委的利益，多元的省份和中央部委間的利益紛爭決定了社保基金問題難以畢其功于一役。各級政府順應電子政務潮流開通網站，可網站間交流少之又少，信息更新不及時，反饋互動途徑甚少(中國政府網亦然)，信息溝通不暢引起的府際爭議再所難免。由是觀之，條塊分割的管理體制已日漸落伍，減少層級、加強溝通進而實現多元行政主體的共同治理已成為當務之急。

　　縱橫交錯的多元府際爭議不斷迭起反復，在環保、社保、資源爭奪等方面都層出不窮。隨著利益紛爭的加劇，若無合適的協調機制將會愈演愈烈。事實上江河湖海污染等引起的府際爭議已到了形勢嚴峻的地步，府際爭議在各地尤其是邊界地區普遍存在，采取鴕鳥政策視而不見并不現實，頻繁發生的府際爭議對中國司法體系提出挑戰，必須超然的立足于法治尋求彌合府際爭議的方略。府際爭議的最終解決得納入法治及公正框架之下，沒有公正作為保障的府際爭議難以處理，一方獲益而另一方利益受損的模式難以為繼。無論橫向的還是縱向的乃至交叉的府際爭議歸根到底都是因為中央和地方關系沒有理順，而在權責不明晰的情境下政府根本難以超越條塊分割的約束，這就需要從整體治理視野考量，立足全局整合資源進而超然的爭取理解信任，達到透明開放和兼容并蓄，平等協商以形成組織網絡，充分尊重法律和民意以贏得民心，多方的互惠合作以實現共贏進而政府間良性互動。

　　1、作為舶來品的整體政府及其協調治理特質

　　整體政府作為新公共管理的未來趨勢，符合法政時代的訴求，可有效消弭府際爭議。

　　整體政府起初叫“協同政府”，是布萊爾政府于1997年引入的一個概念;目標是更好地處理那些涉及不同公共部門、不同行政層級和政策范圍的棘手問題，是作為與部門主義、視野狹隘和各自為政相反的措施而提出的;協同政府意味著通過橫向與縱向的協調，消除政策相互抵觸的狀況，有效利用稀缺資源，使某一政策領域的不同利益主體團結協作，為公眾提供無縫隙的而非互相分離的服務;澳大利亞將 “整體政府”定義為：“整體政府是指公共服務機構為了完成共同的目標而實行的跨部門協作，以及為了解決某些特殊問題組成聯合機構。可正式亦可非正式;可側重于政策制定、項目管理抑或服務提供。”[6]整體治理更關注高瞻遠矚的戰略，借鑒經濟學及其它社會科學的研究路徑及方法;整體政府是傘概念進而可大可小，是解決碎片化問題及加強協作的溝通舉措，可理解為高層之間的合作，也是加強基層整合的協同;整體政府已超越層級，其改革的實施可用于橫向、縱向乃至交叉政府或機構，甚至解決多元的級別不同的互不統轄的府際爭議;整體政府力求協調好公私關系，不僅是政府間的協作，還可以是政府與社會乃至企業的互動。總之，整體政府旨在為民眾提供更好的公共服務，整合力量以完成憲法賦予的使命。整體政府在英國、新西蘭、澳大利亞等盎格魯——撒克遜國家推廣，已起到日益彰顯的積極促進作用。

　　公平是彌合爭端的有效武器，憲政為公正的施行保駕護航。整體治理實現了對行政主體的尊重，以獨立的地位賦予其平等話語權。通過公法規定公共治理主體，形成一個多元主體分工不掣肘、既有效競爭又密切合作、充分體現主體間性、縱橫交錯、實現全方位良性互動的主體結構。[7]整體治理立足的基點是憲政法治，實施的框架是民主自由;整體治理倡導平等語境，統一協調規則、加強交流、促進溝通以避免有違公正的判例發生;整體治理破解條塊分割的束縛，超然的以項目管理的策略解決爭議;整體治理是在分權基礎上的整合，主張和而不同、百家爭鳴、共生共榮;整體治理是基于誠信的互惠互利，破除行政級別觀念而實現民主協商的圓桌會議式的多方共贏;整體治理并不崇尚跳躍式發展，提倡減少干預市場并在現存的語境中的完善增補，尊重行政主體的權益從整合行政力量方面尋求提高;整體治理確立共同目標，平常各行其是而非整齊劃一，危機時期則精誠合作;整體治理充分注重民意，廣納雅言以鞭策自身，塑造整體良好形象。

　　在趨同化的時代背景下，任何機構都將在世界風云變幻中接受政治改革的影響。整體治理最大的亮點在于實現了組織的整合，任務型組織在整體治理中表現出組織層次上的整合，跨越了組織界限，使組織邊界趨于模糊。[8]整體治理正是以任務型組織形式尊重各行政主體的利益，在法治基礎上高屋建瓴的力圖最大限度的整合資源，承認官僚制卻又不囿于傳統行政架構。中國必須構建學習型政府并加強監督制衡，在法律范疇內循規蹈矩的彌合府際爭議。在多管齊下并循序漸進的引入新公共管理理論，“用我們的憲法把它加以過濾，只需要把它放在批判的文火上烘烤，并把其中的外國氣體蒸餾掉。”[9]探求元文本的情境生態模型，進行適當政治改革以提高西方理論在中國的生存能力，尤其探究憲政法治及三權分立并以此彌合府際爭議，進而實現不斷循環的良性互動。整體治理通過提前運籌以整合資源，將府際爭議彌合于萌芽狀態，故能在未來的樹立良好政府形象中獨領風騷;力求避免以鄰為壑，減少扯皮內耗以集中精力協調公共資源進而大展宏圖。

　　2、法政時代的整體政府協調府際關系的可圈可點之處

　　后發優勢不是歷史施舍的，而是在不斷開拓創新中覓得。憲政框架下的整體政府可整合資源、增強互信進而消解府際爭議。

　　整體治理弘揚憲政法治，重新聚焦于公義。整體治理尊重司法權，推崇有正義感的法官的智慧，倡導以判例法和司法審查的成功案例來處理府際爭議，從而另辟蹊徑解決府際爭議;整體治理以公正為根基并主張消除特權，將處理府際爭議置于平等的框架之下，從而避免上級政府偏袒庇護;整體治理將法律推向前臺，力求制定彌合府際爭議的法律從而有章可循;整體政府合理融入分權制衡因素，對各級政府都嚴格限定行為范疇;整體治理尊重下級的合法權益，以平等的心態消除潛在的紛爭隱患;整體治理旨在清理侵害他方利益的害群之馬，整合資源更好的服務社會;整體治理再創行政科學對公正關注度的新高，倡導營造保障公平的情境。立足于公正才能凝聚力量，才可以讓處理爭議的結果無可厚非。“惟愿公平如大水滾滾，使公義如江河滔滔。”立足于公義的整體治理不會羈絆于條塊分割，而超然的擺脫科層制的窠臼并根據實際需要協調，是彌合府際爭議和協調府際關系的基點，是新公共管理的發展趨勢，是軟實力的重要組成部分。

　　整體治理倡導權責對稱，整合日趨離散的行政資源。整體治理講求權限明晰、權責對稱;通過限權問責打造天平而非擴權卸責來喂養尺蠖;在適合市場化的領域約束權力而不與民爭利，在公共服務領域履行責任而非推卸給市場。[10]在分權成為潮流的情境下，政府各懷心志并有演化成一盤散沙之勢。整體治理試圖超越新自由主義的框架，尊重已有成就并提高效率，明確定位職能以聚合力量服務民眾。“美國行政學研究發軔期著重于討論行政在整個政治制中地位和作用問題，研究了統一和加強行政力量對于維護特定統治秩序的必要性和可行性。” [11]這說明整合的必要性，整體治理在分權的基礎上明晰中央行政部門與地方政府的權限，從法律上規定各級政府的責任與使命;又不乏靈活的整合乃至以項目管理的方式應對頻發的府際爭議，促進中央行政部門間的橫向協作、部委與其下屬機構之間的內部縱向協作、地方政府間的協作、部委與地方政府間的協作，從而使政府為服務民眾的意愿凝聚成一股力量，實現多元網絡型府際關系協同合作，納入多中心的非政府組織治理體系進而堅不可摧。

　　整體治理搭建網絡狀治理交流平臺，促進多元民主協商。按照政府管理范式從統治向治理轉變的角度，為解決當代中國區域經濟一體化與行政區劃沖突提供一種新的思路。[12]公共治理在維護公共利益的基礎上集思廣益、開誠布公、廣納雅言，基于平等協商立場，以理性為支撐平臺，增強決策的合法性，形成良性互動循環。[13]整體政府秉承價值中立原則，兼顧各方利益，重視協商，尊重話語和競爭，從而全面的考慮問題，同時增加達成穩定而非專斷的一致協議的可能性。[14]整體治理對府際關系的協調具有提綱挈領的作用，要求政府之間、政府與社會、政府與NGO的資源共享，打破層級并成立網絡型組織以相對平等的語境對話;整體治理擺脫傳統行政架構的窠臼而側重于治理層面，甚至超越層級束縛根據具體需要進行協調交流;整體治理盡力消除行政區劃與經濟區域重合的不利影響，使政府協調一致進而通力合作，小而言之可有效促進本區域政府的彼此協作，大而言之將提高整體實力進而提升綜合效能;整體政府可引領政府間和諧共處進而兼容并蓄，使政府認識到分權基礎上整體協作的好處。政府間以網絡狀形式平等協作，互相尊重并舉行多元民主協商，紛爭自然迎刃而解。

　　整體治理提前預警并有效化解危機，塑造政府公益形象。信息時代負面新聞傳播加速，府際爭議對政府的總體形象損害不言而喻，分權容易導致信息失真溝通不暢，故需從危機管理層面協調府際爭議。整體政府可讓政府間共享信息集約整合，發起預警以未雨綢繆的規避風險。2003年的SARS考驗了各級政府的協調控制能力，在突發危機面前各地但求自保，只能采取的強制措施以化解危機。我們每一個人都加入社會之中，把自身以及我們全部的力量都置于公眾意志英明領導之下;我們是一個整體，每一個成員都是其中一個不可分割的組成部分。[15]當每一個行政主體都能夠融入整體治理理念中，針對社保引起的爭議制定統一標準并成立協調小組，確保國民無后顧之憂，也減少府際爭議發生的概率。國家安監總局和煤監局聯署辦公即為整體政府的外在表現，而長遠意義的整合兩個以上政府部門目標會化解內部危機;將來的“大部制”會實現政府職能的整合，在整合服務理念中整體治理將會大行其道，有效處理危機從而在民眾中樹立良好形象。

　　盡管我們常常表示出對西方國家三權分立理論不屑一顧的神情，卻幾乎全盤接受了三權分立理論的概念范疇、理論假設、分析工具和思維方法而鮮有批判和創新，因而只能無時無刻不處在三權分立理論的強大影響與支配之下。[16]整體治理立足憲政法治，在博弈中塑造出合乎法治要求的行政主體;營造陽光公正的語境，確保府際關系的協調不偏不倚;倡導政府間的良性互動以促進政府彼此信任，通力協作使政府的整體優勢得以發揮;整體政府力求達到文化整合的高境界，把有限的資源用在刀刃上;協調各方利益以解決條塊分割的弊端，整合碎片化的資源以產生積聚效應;最終實現新公共管理語境中的多中心治理，將NGO納入治理主體之中，從而實現多中心的和諧共治。整體治理是眾望所歸的消弭府際爭議，實現網絡型府際關系良性互動的正道。